§2. Осуществление социально-правовых функций адвокатурой в рамках Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Порядок осуществления социально-правовых функций адвокатами в субъектах Российской Федерации

Предусмотренное в статье 48 Конституции право граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи было закреплено в Основном законе с момента его официального опубликования.

- в отношении лиц, признанных малоимущими в случаях, предусмотренных статьей 26 Закона об адвокатуре;

- военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (согласно статье 22 Закона о военнослужащих);

- в уголовном процессе для лиц, имеющих статус подозреваемого или обвиняемого, и в гражданском процессе в качестве представителя для ответчика, место жительства которого неизвестно (при участии в деле по назначению должностных лиц);

- в других случаях, предусмотренных отдельными нормативно-правовыми актами: статья 12 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»^[331], статья 16 Закона о психиатрической помощи и проч.

Исследователи полагают, что до принятия Закона о БЮП упомянутое ранее конституционное право на квалифицированную юридическую помощь

реализовывалось в основном в уголовном и административном судопроизводстве^[332]. Закон о БЮП стал нормативно-правовым актом, объединившим большинство случаев осуществления бесплатной помощи адвокатами, которые можно было встретить именно в российском гражданско - правовом законодательстве.

До принятия Закона о БЮП адвокатура была единственным законодательно уполномоченным институтом для оказания гражданам квалифицированной бесплатной юридической помощи в гражданско-правовой сфере.

Негосударственную систему формируют юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи (ч. 2 ст. 22). Члены адвокатского сообщества вправе принимать участие в обеих системах БЮП: «адвокаты могут наделяться правом участвовать» в государственной системе, они также «могут создавать негосударственные центры бесплатной юридической помощи» для участия в негосударственной системе. Исходя из этих формулировок, можно сделать вывод о добровольности осуществления адвокатами социальных функций в рамках Закона о БЮП.

Рассмотрим деятельность адвокатов в каждой из систем.

1. Для адвокатов в рамках государственной системы БЮП предусмотрены два варианта их деятельности:

- это прямое осуществление социальных функций в случаях, предусмотренных в Законе о БЮП, а также в других федеральных законах (ч. 1 ст. 18);

- деятельность адвокатов в государственных юридических бюро (далее - ГЮБ). Цель привлечения адвокатов в ГЮБ закреплена в ч. 1 ст. 17 - обеспечение функционирования системы БЮП. Привлечение осуществляется с учетом соглашений об оказании бесплатной помощи адвокатами по форме, утвержденной приказом Минюста России^[333], и предусматривает оказание бесплатной помощи на постоянной основе или конкретному гражданину. Соответственно, ГЮБ могут привлечь к работе только адвокатов, входящих в список участвующих в деятельности государственной системы БЮП.

Составление списка «социальных адвокатов» производится на региональном уровне примерно по одинаковой схеме: адвокат, изъявивший желание участвовать в системе БЮП, готовит письменное заявление, в котором указывает необходимую информацию о себе (ФИО, регистрационный номер в реестре адвокатов, адрес места для приема граждан, телефон, факс, наименование и адрес адвокатского образования, в котором адвокат осуществляет профессиональную деятельность) и передает в региональную Адвокатскую палату.

Закона о БЮП).

В Законе не сказано ничего конкретного о принципах участия адвокатов в системе БЮП. В ч. 3 ст. 18 закреплено, что организация участия адвокатов в системе отнесена к компетенции региональных палат. Получается, что в самих субъектах решают, добровольно адвокаты формируют государственную систему БЮП или же бесплатная деятельность в рамках Закона обязательна для каждого. Этот вывод подтверждается и положениями, закрепленными в Рекомендациях, данных адвокатским палатам субъектов РФ Федеральной палатой адвокатов (Рекомендации адвокатским палатам субъектов РФ). Регионам предлагается самим выбрать порядок и критерии отбора участников для формирования списка социальных адвокатов.

Способы приема адвокатов в систему разнятся. Например, руководство Адвокатской палаты Орловской области установило требование обязательного участия местных адвокатов с государственной системе БЮП^[334]. Здесь призывают руководствоваться положениями статьи 7 Закона об адвокатуре об обязательности оказания бесплатной помощи гражданам. Поэтому бесплатную помощь оказывают все адвокаты, состоящие в реестре адвокатов Орловской области (кроме тех, чей статус приостановлен).

В других палатах, к примеру, в Кировской области^[335], составляется список адвокатских образований на территории субъекта, которым руководство Палаты дает поручение на предоставление гражданам бесплатной помощи. Каждое адвокатское образование формирует списки из числа своих адвокатов, списки регулярно обновляются.

Возможна и добровольность участия в системе БЮП: такой критерий отбора адвокатов в государственную систему БЮП предусмотрен (среди прочих) в Костромской области^[336].

В результате, Министерством юстиции (как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, ответственным на проведение мониторинга деятельности участников государственной системы^[337]) представлены такие показатели осуществления социальной функции адвокатами по состоянию на январь 2014 года^[338] в указанных палатах: по сравнению с двумя другими регионами, где нет обязательного требования вступления в государственную систему БЮП, число случаев оказания бесплатной помощи в Орловской области практически в 10 раз выше. При этом бесплатная помощь обеспечивается в Орловской области 93% от числа всех адвокатов, 60% адвокатов в Кировской области и всего 36% в Костромской области.

Напрашивается вывод о необходимости закрепления в федеральном законодательстве условия об обязанности адвокатов оказывать бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы БЮП для увеличения ее доступности. Однако, на наш взгляд, законодатель намеренно не выделил адвокатов как самостоятельного участника государственной системы. Закрепление в системе обязательного участия всех членов адвокатского сообщества нарушило бы содержание принципа независимости адвокатуры. Для этого право самостоятельно избирать принципы участия в системе делегировано субъектам Федерации. Подчеркнем, что в целом вся деятельность адвокатов в рамках

государственной системы БЮП закреплена за региональными властями.

Такой порядок регулирования бесплатной адвокатской деятельности сложился в России давно: еще до принятия Закона о БЮП предусматривался ряд полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и адвокатского сообщества в области оказания бесплатной юридической помощи.

Закон о БЮП традиционно сохранил за субъектами право на законотворчество в области оказания бесплатной помощи адвокатами. Регионы сами регулируют большую часть вопросов, закрепляя приемлемые для них положения в нормах местных законов. Можно констатировать, что система БЮП

начинает функционировать только в момент принятия законодательного акта субъекта Федерации, отражающего порядок работы системы.

Как верно подмечает Н.А. Бортникова, Закон лишь перенес старые проблемы предоставления бесплатной юридической помощи на новый уровень^[342]. В первую очередь это касается неполноты списка получателей бесплатной помощи, а также случаев ее предоставления. Поскольку во множестве региональных законов введены дополнительные гарантии получения бесплатной юридической помощи, можно говорить о необходимости исправлять федеральный закон.

В действующем Законе о БЮП не закреплен единый критерий для обращения за помощью: принцип признания претендента малоимущим для подтверждения его права на получение бесплатной юридической помощи больше не является объединяющим.

В целом граждан, имеющих право на получение бесплатных юридических услуг согласно статье 20 Закона о БЮП, можно объединить по трем группам. Предлагаем выделить следующие основные группы получателей социальной помощи в рамках государственной системы:

1 . малоимущие, то есть граждане, в чьей семье среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте проживания; либо

одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума. Как и прежде, расчет среднедушевого дохода и признание лица малоимущим производится в соответствии с Федеральным законом «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»^[343]. Органом, ответственным за эти процедуры, выступает орган социальной защиты населения по месту жительства либо пребывания. Инициируется процесс подачей письменного заявления лица или его представителя в соответствующий орган. Величина прожиточного минимума устанавливается в субъекте Российской Федерации с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения^[344]. Если в регионе не определена величина прожиточного минимума, в расчет берутся показатели, установленные Правительством РФ.

2. граждане, обладающие особым правовым статусом. К таковым можно отнести:

- инвалидов I и II групп. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы^[345] по правилам, установленным Правительством РФ^[346]. По результатам экспертизы гражданину, признанному инвалидом, выдается справка об инвалидности. Это справка является документом, подтверждающим принадлежность лица к данной категории граждан;

- ветеранов Великой Отечественной войны, Героев Российской Федерации, Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда, Героев Труда Российской Федерации. Нормативной базой, устанавливающей правовые гарантии

социальной защиты указанных граждан, являются: Федеральный закон «О ветеранах»^[347], Закон РФ «Об установлении звания Героя Российской Федерации и учреждении знака особого отличия - медали «Золотая Звезда»^[348], Положение о звании героя Советского Союза и Положение о звании Героя Социалистического Труда^[349]. Документами, подтверждающими принадлежность гражданина к данной категории, являются соответствующие удостоверения;

- детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также их представителей в случае обращения за помощью по вопросам, связанным с обеспечением интересов таких детей. Подтверждением принадлежности к этой категории граждан служат такие документы, как: свидетельство о смерти родителей, решение суда или соответствующего учреждения о лишении родительских прав, признании родителей недееспособными, безвестно отсутствующими, умершими, о нахождении родителей под стражей, об установлении факта оставления ребенка без попечения родителей и проч.^[350];

- лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, в случае обращения за помощью по поводу устройства ребенка в семью;

- усыновителей (при обращении по вопросам, связанным с обеспечением интересов усыновленных детей);

- граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в организациях социального обслуживания. Для таких лиц подтверждающим документом может являться справка, выданная стационарным учреждением социального

обслуживания;

- несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также несовершеннолетних, отбывающих наказание в местах лишения свободы и их представителей (в случае обращения в интересах несовершеннолетнего). Соответствующий орган или учреждение, в котором пребывает несовершеннолетний, выдает справку, подтверждающую факт содержания в этом органе или учреждении системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Действие статьи 20 Закона о БЮП не распространяется на оказание юридической помощи в уголовном судопроизводстве, это сфера регулирования уголовно-правовых норм;

- лиц, страдающих психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи. Документом, подтверждающим принадлежность гражданина к данной категории, является справка учреждения, оказывающего психиатрическую помощь, подтверждающая факт оказания психиатрической помощи^[351];

- граждан, признанных судом недееспособными, и их законных представителей. Единственным документом, подтверждающим право на обращение по этому основанию, служит решение суда о признании лица недееспособным.

3. граждане, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций:

- супруг или супруга погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации;

- дети погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации;

- родители погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации;

- лица, находившиеся на полном содержании погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации или лица, признанные иждивенцами погибшего (умершего);

- граждане, здоровью которых причинен вред в результате чрезвычайной ситуации;

- граждане, лишившиеся жилого помещения, либо утратившие иное имущество или документы в результате чрезвычайной ситуации.

Очевидно, что для подтверждения принадлежности к категории граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций, требуется определенная документация, которой, к примеру, может служить документ о получении специальной пенсии по случаю потери кормильца или же справка, выданная в соответствии с положениями, предусмотренными в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»^[352].

Автором выявлены иные категории граждан, которым право на получение бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с другими федеральными законами и законами субъектов, и которые, по мнению автора, должны быть включены во вторую группу получателей бесплатной юридической помощи. Подробно категории лиц, которые могут быть включены в этот перечень, будут рассмотрены в настоящем параграфе.

Можно сказать, что принадлежность граждан к рассмотренным выше группам претендентов на получение юридической помощи является объективным условием, связанным с личностью человека, который обратился за получением такой помощи. Условиями же, связанными с проблемой, для решения которой гражданин обращается за юридической помощью, выступают перечни случаев и категории споров, по которым государство готово обеспечить предоставление бесплатной юридической помощи.

Адвокаты, являясь квалифицированными специалистами, осуществляют социальную деятельность в виде: правового консультирования в устной и письменной форме; составления документов правового характера; судебного представительства и представления интересов граждан в государственных и

муниципальных органах, организациях - то есть осуществляют все виды помощи, предусмотренные статьей 6 Закона о БЮП. Однако перечисленные категории граждан могут претендовать на получение каждого из видов помощи только по определенному кругу вопросов: категории споров, изложенные в частях 2 и 3 ст. 20 Закона о БЮП, тоже довольно ограничены. Следует вывод, что «сама по себе правовая проблема не может являться основанием для предоставления любому лицу бесплатной юридической помощи»^[353].

Сначала в рассматриваемой статье приведен перечень споров, по которым юристы предоставляют бесплатную юридическую помощь в виде консультирования, а также составления заявлений, жалоб, ходатайств и других правовых документов. Сюда Законом отнесены споры, связанные с недвижимым имуществом, если такое имущество является единственным жилым помещением для обратившегося и его семьи; споры о защите прав потребителей (в части предоставления коммунальных услуг); трудовые споры о восстановлении на работе, взыскании заработка, признании лица безработным и проч.; правовая помощь при назначении, перерасчете и взыскании страховых пенсий; установление и оспаривание отцовства (материнства), установление усыновления, опеки или попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей; обжалование во внесудебном порядке актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, и далее по списку.

Затем, в части 3 статьи, указан перечень дел и процессуальный статус представляемого по этому делу лица (истец или ответчик), когда адвокаты представляют интересы граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. Все они относятся к тем случаям, в которых адвокаты дают бесплатные консультации и составляют правовые документы, действуя в рамках системы. В каждой из перечисленных в части 3 статьи 20 ситуаций для обращения есть специальный субъект из числа граждан, названных среди получателей социальных услуг государственной системы БЮП.

Законодатель не остановился на ограничении круга лиц и перечня споров для предоставления социальной помощи: установлены и дополнительные критерии определения права на обращение. Предусмотрен «тест на обоснованность юридического вмешательства»^[354], то есть адвокатам надлежит решить, имеет ли вопрос обратившегося правовой характер и правовое основание. К тому же, юристы сами должны установить наличие или отсутствие препятствий для обращения в судебные или государственные органы (такими препятствиями могут служить вступившие в силу судебные постановления, принятые по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, что указаны в обращении претендента на получение бесплатной помощи). Проверка документов для установления права на обращение и определение оснований для отказа в предоставлении помощи - это довольно трудоемкий процесс. Более того, адвокаты не имеют полномочий по всестороннему изучению всех доказательств, которые могут иметься в деле^[355] (это прерогатива судебной власти), а вся документация, полученная от доверителей, признается адвокатами заведомо подлинной. В связи с изложенным, предлагаем исключить из оснований для отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи установление адвокатами препятствий для обращения граждан. Соответствующие изменения должны быть внесены в текст статьи 21 Закона о БЮП.

Следует доработать порядок по смежному вопросу - в процедуре обращения граждан. Помимо изучения оснований для отказа в обращении, от адвокатов требуют и подтверждения права обратившегося на получение бесплатной помощи, а, значит, на юристов ложится еще и бремя проверки пакета документов. Прямого закрепления обязанности адвокатов осуществлять проверку документации претендента на получение бесплатной помощи в тексте Закона о БЮП не содержится. Но это процессуальное требование очевидно: человек обращается за правовой помощью напрямую к адвокату, участвующему в системе БЮП, ему он

передает свои правоустанавливающие документы.

Подчеркнем, что порядок сбора документов опять же дело регионального уровня. Как говорится в Докладе Министерства юстиции^[356] еще от 2013 года, в некоторых регионах порядок сбора документов, подтверждающих право гражданина на оказание бесплатной юридической помощи, неоправданно усложнен. Субъекты вправе упрощать механизм сбора документов. В упомянутом Докладе сказано, что адвокаты, осуществляющие свою деятельность в Санкт- Петербурге, имеют возможность оперативно проверить, есть ли данные об обратившемся гражданине в городском реестре получателей социальной помощи. На территории Санкт-Петербурга действует постановление Правительства «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге»^[357], в котором как раз упомянут «Электронный социальный регистр населения Санкт-Петербурга». Кроме того, Постановлением утвержден специальный документ для получения бесплатной юридической помощи - направление. Направление выдается Администрацией района Санкт- Петербург и служит подтверждением принадлежности гражданина к установленным в Постановлении категориям (граждане с доходом ниже величины прожиточного минимума, одиноко проживающие граждане с низким доходом и граждане, не имеющие регистрации по месту жительства). Граждане, относящиеся к остальным категориям получателей социальной помощи, должны предоставить пакет документов в обычном порядке. Дополнительно прописано, что у адвокатов есть возможность запросить сведения, подтверждающие принадлежность граждан к определенным категориям получателей, напрямую у Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга, что также упрощает процедуру.

В целом регионами разработан приблизительно одинаковый перечень

документов, необходимых для получения гражданами бесплатной помощи, в который входят:

- заявление с указанием вида необходимой бесплатной помощи и основания для ее предоставления;

- паспорт гражданина Российской Федерации (иной документ, удостоверяющий личность);

- документы, обосновывающие требования граждан об оказании бесплатной юридической помощи и подтверждающие принадлежность к категориям получателей бесплатной помощи, перечисленным в статье 20 Закона о БЮП;

- документы, подтверждающие принадлежность к категориям получателей бесплатной юридической помощи, дополнительно предусмотренным в законодательстве субъекта РФ (если установлены дополнительные гарантии).

Такой пакет документов (с некоторыми доработками и дополнениями) разработан местными властями и действует на территории Ленинградской области^[358], в Москве^[359], Нижегородской области^[360], Чеченской Республике^[361], Республике Крым^[362] и т.д. И члены адвокатского сообщества единогласно сходятся на мнении о несовершенстве процедуры обращения граждан. Полагаем, проблему необходимо решить на федеральном уровне, соответственно, процедура обращения граждан за получением бесплатной юридической помощи должна

быть единой во всех субъектах Федерации, порядок следует отразить в тексте Закона о БЮП.

Для того чтобы освободить адвокатов от трудоемкого процесса по проверке документации обратившегося за получением консультации в рамках государственной системы, предлагаем делегировать функцию установления права на получение бесплатной юридической помощи государственным органам - органам социальной защиты. В соответствии со статьей 26 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»^[363] в каждом субъекте Российской Федерации формируется регистр получателей социальных услуг. Пунктом 11 этой статьи для включения в регистр предусмотрен перечень социальных услуг, подлежащих предоставлению получателю. Таким образом, возможно разработать единую форму и организовать выдачу документа, в котором уполномоченным органом будет отмечен вид юридической помощи, доступной для получателя, со ссылками на Закон о БЮП. Такой документ будет служить основанием для осуществления социальной деятельности адвокатами.

Еще на стадии подготовки проекта Закона о БЮП говорилось о том, что, возможно, Закон не оправдает возложенных на него ожиданий^[364]. Так и случилось: исследования, проводимые в 2011 году в отдельных субъектах РФ, выявили категории граждан, нуждающихся в получении бесплатной юридической помощи; впоследствии далеко не все категории были включены в перечень из статьи 20 Закона о БЮП^[365]. Вносимые в Закон изменения ситуацию не изменили.

Вспомним, что в самом начале работы Закона о БЮП региональным адвокатским палатам были даны Рекомендации, утвержденные Советом ФПА^[366].

Президентам палат было рекомендовано инициировать развитие субсидируемой юридической помощи в региональном законодательстве, когда гражданин, чей доход незначительно превышает величину прожиточного минимума, может получить право на возмещение за счет бюджетных средств субъектов РФ части расходов, понесенных им в связи с обращением к адвокату.

Субъекты Российской Федерации действительно пытаются компенсировать неполноту списков, расширяя и дополняя их. Законом о БЮП в статье 2 прямо говорится о том, что граждане могут претендовать на бесплатную помощь в том числе и в случаях, предусмотренных в законах субъектов. Налицо положительная тенденция, направленная на расширение перечня получателей бесплатной помощи^[367]. Хотя бы по статистическим данным, включенным в Таблицу № 6 (размещенным на официальном сайте Министерства юстиции^[368]), можно констатировать, что регионы значительно расширили в своих законах категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы: уже во второй половине 2015 года насчитывалось более 4 млн. таких граждан.

Дополнительные гарантии, установленные в регионе и закрепленные в законе соответствующего субъекта, должны приниматься во внимание всеми участниками системы, осуществляющими БЮП в этом субъекте (чаще всего дополнительные гарантии отражены и в актах адвокатской палаты субъекта РФ). Некоторые акты очень лаконичны и лишь дополняют федеральное законодательство, другие весьма подробны и составлены по образу и подобию федерального закона^[369]. Так, например, законы Новосибирской области^[370] и Республики Татарстан^[371] фактически дублируют положения Закона о БЮП, в то время как в Законе Краснодарского края^[372] отдельно перечислены документы, подтверждающие принадлежность обратившегося к определенной категории получателя услуги.

Несомненно, в наделении региональных властей правом нормотворчества в вопросе предоставления бесплатной юридической помощи можно найти положительные моменты - это способствует увеличению объемов социальной помощи, предоставляет больше оснований для обращения. К примеру, по мнению П.Н. Байматова, право субъектов РФ устанавливать дополнительные гарантии будет стимулировать развитие субсидируемой помощи^[373]. Но это право регионального нормотворчества небесспорно: ряд ученых отмечает, что возможность реализации права на обращение за бесплатной юридической помощью поставлена в зависимость от места проживания или места пребывания граждан^[374]. Фактически, более «богатый» регион может позволить себе расширить категории граждан - получателей бесплатной юридической помощи или установить дополнительные случаи ее оказания, когда «бедные» регионы совсем не реализовывают (или незначительно реализовывают) государственную политику в этом направлении. Из чего следует, что человек обладает разным набором прав, находясь на территории того или иного субъекта РФ, а это определенно нарушает

принципы доступности и равенства граждан при получении бесплатной юридической помощи.

На территории Липецкой области^[375] право на получение бесплатной юридической помощи распространяется также на многодетных граждан; одиноких родителей, имеющих ребенка в возрасте до 14 лет; граждан, подвергшихся воздействию радиации; лиц, освобожденных из мест лишения свободы (в течение трех месяцев с момента освобождения); несовершеннолетних, пострадавших от насилия или эксплуатации; народных дружинников и добровольных пожарных, получивших телесные повреждения в связи с исполнением обязанностей и т.д. В Московской области^[376] социальные правовые гарантии распространяются и на полных кавалеров орденов Славы и (или) Трудовой Славы, Почетных граждан Московской области.

Большинство субъектов воспользовались правом на установление дополнительных гарантий. По результатам мониторинга, проводимого органами Министерства юстиции в 2015 года, была составлена сводная таблица^[377], характеризующая региональное нормотворчество. С тех пор и в других субъектах Федерации вводились дополнительные категории получателей. В Краснодарском крае Законом от 13 октября 2016 года № 3480-КЗ^[378] правом на получение бесплатной помощи наделили граждан, имеющих трех и более детей; вдов (вдовцов), не вступивших в новый брак, имеющих несовершеннолетних детей; неработающих граждан, получающих страховую пенсию по старости и

являющихся инвалидами, и др.

42% опрошенных адвокатов (Приложение 1),практикующих (или практиковавших ранее) участие в государственной системе БЮП, считают, что перечень категорий граждан из статьи 20 необходимо дополнить. Чаще всего встречались предложения о включении в список многодетных семей, неработающих пенсионеров, ветеранов труда, лиц без гражданства, граждан, имеющих временное расстройство нервной или психической деятельности в связи с тяжелыми жизненными обстоятельствами (по справке врача), соотечественников, проживающих за пределами территории России, студентов. А 37% адвокатов- участников государственной системы настаивают на дополнении случаев оказания бесплатной помощи по следующим вопросам: усыновление, воспитание несовершеннолетних, представление интересов в суде по спорам в сфере ЖКХ, оказание БЮП по вопросам гражданства и проч. Полагаем, что предложений о расширении перечней по результатам анкетирования могло быть еще больше, если бы на момент опроса на территории субъектов не применялись нормы законов, содержащих дополнительные категории граждан и случаев оказания БЮП.

Даже на государственном уровне отмечается, что положения статьи 20 Закона о БЮП носят «неконкретный характер»^[379]. Решением власти видят принятие на федеральном уровне методических рекомендаций по применению названной статьи, в которых будут предусмотрены случаи оказания бесплатной помощи в рамках государственной системы. На территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры уже разработаны Методические рекомендации^[380], в тексте которых крайне подробно описаны обязательства участников системы, порядок обращения и подготовки необходимой документации для получателей

юридической помощи, кроме того, в приложениях к рекомендациям есть список социальных адвокатов региона, а также формы всех документов, которые могут потребоваться в рамках работы в системе.

Не так давно Министерство юстиции РФ опубликовало «Руководство по оценке региональной системы бесплатной юридической помощи и принятию управленческих решений о мерах по ее совершенствованию»^[381], которое было разработано в рамках совместного с Советом Европы проекта по оказанию бесплатной помощи социально незащищенным гражданам. Положения Руководства ориентированы на совершенствование региональной системы бесплатной юридической помощи в целом, они адресованы органам государственной власти субъектов Федерации, ответственным за функционирование системы БЮП. В тексте документа говорится как раз о том, что основным условием принятия действенных решений по улучшению системы является выявление несоответствий между фактически оказываемой и необходимой помощью и анализ причин этого несоответствия^[382].

На настоящий момент дополнительные категории получателей введены практически в каждом регионе, что подтверждает мнение П.Н. Байматова^[383] о том, что право субъектов РФ устанавливать дополнительные гарантии стимулирует развитие субсидируемой помощи. Учитывая неравноценную обеспеченность субъектов и различия в потребностях жителей, полностью исключить возможность регионального нормотворчества в вопросе бесплатной юридической помощи нельзя. Но для того, чтобы граждане имели равные возможности при обращении за социальной помощью, следует проанализировать сводные данные законодательства субъектов Федерации и внести в статью 20 Закона необходимые дополнения.

По результатам обобщения законодательных актов субъектов Российской Федерации можно сделать вывод о необходимости закрепления следующих дополнительных гарантий на федеральном уровне:

- расширение категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, за счет включения в перечень, предусмотренный ч. 1 статьи 20 Закона о БЮП:

1. беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет (по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий, установлением и оспариванием отцовства, взысканием алиментов);

2. граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей (по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов детей);

3. неработающих пенсионеров, получающих пенсию по старости;

4. ветеранов труда;

5. лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения (по вопросам трудоустройства);

6. инвалидов III группы.

Также авторы поддерживают позицию, высказанную ФПА РФ^[384], о дополнении части 3 статьи 20 Закона о БЮП положением о предоставлении гражданам бесплатной юридической помощи в виде представительства интересов в судах, государственных и муниципальных органах, иных организациях по вопросам признания права на страховую пенсию и включения в стаж периодов работы для назначения страховой пенсии. Соответствующие изменения должны быть внесены в Закон о БЮП путем дополнения п. 1 ч. 3 ст. 20 Закона подпунктом «г».

Распространенным является мнение о необходимости применения норм

Закона о БЮП в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Принимая во внимание то, что статья 48 Конституции РФ содержит формулировку о гарантии предоставления бесплатной квалифицированной юридической помощи «каждому» независимо от гражданства, многие ученые настаивают на внесении изменений в текст Закона о БЮП для урегулирования данного вопроса^[385]. В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства статьей 2 Закона закреплено, что случаи и порядок получения ими юридической помощи должны быть определены федеральными законами и международными договорами. То есть Закон о БЮП не регулирует отношения по предоставлению бесплатной юридической помощи указанным категориям лиц. По нашему мнению, включение этих категорий в перечень получателей помощи повлечет ряд правовых конфликтов, в первую очередь связанных с проверкой нуждаемости лица в получении бесплатной помощи. Для получения информации об имущественном статусе лица (или отнесении к определенной группе лиц) потребуется взаимодействие уполномоченных органов различных государств, тогда как механизм взаимодействия в Законе о БЮП не определен. К тому же, не всегда круг дел, предусмотренный в Законе о БЮП, будет совпадать с перечнем вопросов, по которым иностранным гражданам и лицам без гражданства может потребоваться юридическая помощь^[386]. В связи с изложенным, предложения о распространении действия положений Закона о БЮП на указанные категории лиц кажутся нам неверными. Логичнее было бы рассматривать данный вопрос в свете отдельного федерального закона, регулирующего предоставление бесплатной юридической помощи иностранцам и лицам без гражданства, или же путем дополнения текста Закона о БЮП отдельной главой, регламентирующей такие положения.

За годы применения Закона о БЮП юристы успели оценить его положения на практике и регулярно констатируют несовершенства. В числе последних официально предложенных изменений к тексту Закона можно назвать

Законопроект № 12445-7, внесенный на рассмотрение в Госдуму 24 октября 2016 года^[387]. Законопроектом предлагается закрепить возможность оказания бесплатной юридической помощи для граждан без определенного места жительства при условии постановки их на учет в специальном органе. Члены адвокатского сообщества согласны с предложением о предоставлении бесплатной юридической помощи лицам без определенного места жительства, однако механизм реализации этого права требует разъяснения. Помимо этого, адвокаты разумно упомянули о необходимости принятия организационных и медико-санитарных мер в случае наделения бездомных правом на обращение за юридической помощью^[388]. Дополнительные гарантии, наиболее часто устанавливаемые регионами и предложенные в настоящем исследовании для включения в текст Закона о БЮП, в Законопроект не вошли. Очевидно, что есть и иные «значимые социально­правовые вопросы, которые по-прежнему остаются вне Закона о БЮП»^[389].

Помимо неполноты списка возможных получателей услуг существует и ряд внутренних конфликтных вопросов. Поскольку организация участия адвокатов в государственной системе БЮП находится в ведении регионов, закономерно и отнесение вопроса оплаты социальной деятельности к компетенции региональных властей. Здесь основным спорным моментом является закрепление за субъектами Российской Федерации еще и обязанности компенсировать расходы адвокатов за счет собственных бюджетов (ч. 2 ст. 29 Закона о БЮП). Отсюда следует, что проблеме доступа к получению юридической помощи в зависимости от места проживания корреспондирует другой проблемный аспект - неравное положение адвокатов при оплате их деятельности в различных субъектах.

Сравним хотя бы тарифы оплаты труда адвокатов, установленные в регионах. На территории Ульяновской области^[390] устная консультация адвоката из списка

«бесплатных адвокатов» стоит 500 рублей, письменная - 800 рублей, представление интересов граждан в гражданском и административном судопроизводстве за один день участия - 4 000 рублей. Тогда как на территории Республики Бурятия^[391] устная консультация компенсируется в размере 200 рублей, письменная - 300 рублей, а судебное представительство вовсе стоит 470 рублей за день участия и не более 1 000 рублей за весь период представления интересов гражданина по одному делу. Или приведем для примера практику оплаты труда адвокатов Чукотского автономного округа^[392], где суммы вознаграждения рассчитываются от показателей минимального размера оплаты труда, установленного на территории субъекта (устная консультация - 0,16 МРОТ, письменная консультация - 0,21 МРОТ, представление интересов в суде первой инстанции - 0,29 МРОТ и т.д.). Для того чтобы «уравновесить» оплату труда всех российских адвокатов, участвующих в государственной системе БЮП, требуется на федеральном уровне определить размер вознаграждения за каждый вид юридической помощи, предоставляемой по Закону о БЮП. Данная позиция встречалась и в ответах на анкетирование, проводимое автором в рамках написания настоящего исследования (Приложение 1).Адвокаты, предоставляющие бесплатную юридическую помощь населению, уточнили, что низкий уровень оплаты несомненно выступает препятствием, которое порождает нежелание адвокатов участвовать в системе оказания БЮП, а объем работы и процесс

оформления документов для оплаты не соотносимы с низким уровнем компенсации. Предлагаем дополнить ч. 10 ст. 18 Закона о БЮПусловием о единых минимальных ставках оплаты труда адвокатов, участвующих в государственной системе БЮП, действующих на территории всей Российской Федерации.

Предположим, законодатель сформулировал норму статьи 29 Закона о БЮП таким образом, чтобы местные власти могли учесть региональную специфику и потребности внутри региона. Но вместе с тем остался открытым вопрос неравной обеспеченности бюджетов: на территории нашей страны есть субъекты, которые просто не смогут найти средств, необходимых для покрытия расходов на бесплатную юридическую помощь в том объеме, как того требует нуждающееся в правовых услугах население. К примеру, в Сахалинской области в 2014 году 115 036 человек имели право обратиться за бесплатной юридической помощью, в то же время объем финансирования на этот год был равен нулю. Такая же ситуация была в Кабардино-Балкарской Республике: 177 119 граждан нуждались в помощи, а бюджетные ассигнования для производства выплат адвокатам выделены не были^[393]. Или рассмотрим практику снижения объема предусмотренных ассигнований для производства оплаты социальной адвокатской деятельности: в Кировской области, Курганской области, Брянской области и прочих субъектах очевидна тенденция к снижению финансирования, хотя число заинтересованного населения довольно высоко^[394].

В настоящее время к дотационным регионам относится значительное число субъектов Федерации. В этих регионах остро стоит вопрос оплаты труда «социальных» адвокатов - собственных средств им объективно не хватает. В связи с этим совсем неясно, почему задача, поставленная на федеральном уровне, должна решаться, точнее, оплачиваться, за счет средств субъектов, ведь это создает

«правовую неопределенность в разграничении бюджетных обязательств»^[395] при оплате труда адвокатов, оказывающих бесплатную помощь.

Проблема финансирования бесплатной деятельности адвокатов в разное время была предметом исследования ряда авторов: еще до принятия Закона о БЮП А.С. Плетень^[396] высказала мнение о том, что государство, предоставляя льготу в виде получения квалифицированной юридической помощи бесплатно, должно само обеспечить финансирование этой льготы. Бардин Л.Н.^[397] также подчеркивал, что оказание бесплатной юридической помощи адвокатами не должно быть поставлено в зависимость от возможностей бюджета конкретного субъекта РФ.

Но законодатель счел старый механизм приемлемым и сохранил его: в Законе о БЮП вновь предусмотрена обязанность субъектов осуществлять финансирование социальной деятельности адвокатов за счет собственных средств. Ученые и сейчас рассматривают этот вопрос, уже в рамках применения действующего Закона. Кирилловых А.А.^[398] полагает, что нужно разработать механизм финансирования, который позволит обеспечить равные объем и качество юридической помощи вне зависимости от территории. Эта позиция прослеживается также в других трудах^[399]. Бардин Л.Н.^[400] возлагает надежды на «предусмотренное п. 5 ст. 10 Закона полномочие Правительства РФ по определению объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета» и на то,

что федеральный бюджет будет субсидировать организацию и оказание бесплатной юридической помощи дотационным субъектам РФ. Осложняется все тем, что средства, предназначенные для оплаты социальной деятельности, фиксируются в региональном бюджете, а порядок их поступления в бюджет определяется особенностями формирования доходной части бюджета этого субъекта (собственные доходы или субсидии из федерального бюджета). И этот вопрос уже не входит в предмет регулирования Закона о БЮП. Тогда, как верно отмечает Л.Н. Бардин, «законодательством должны быть установлены некие минимальные стандарты расходов на оказание бесплатной юридической помощи, единые для всей Российской Федерации»^[401]. Васильев А.А.^[402] предлагает пересмотреть подходы к финансовому обеспечению права граждан на бесплатную юридическую помощь и переложить расходные обязательства, связанные с финансированием Закона о БЮП, на федеральный уровень. Предложение о закреплении за федеральными органами власти обязательств по определению размера вознаграждения социальных адвокатов (вместе с отнесением компенсации расходов адвокатов на счет федерального бюджета) дублируется в работах П.А. Зеленского^[403], Е.А. Лихачевой и Ю.Н. Трифонова^[404].

На наш взгляд, для исключения неравенства в вопросе обеспечения бесплатной юридической помощью на территории различных регионов действительно требуется изменение порядка финансирования мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи адвокатами. В связи с этим финансирование оплаты труда адвокатов, оказывающих помощь в рамках государственной системы, должно производиться хотя бы частично за счет средств федерального бюджета, что позволит избежать дифференциации во

внутренних ресурсах субъектов Российской Федерации. Поскольку экономическая ситуация и экономическая политика в регионах различны, мы не считаем возможным установить одинаковые показатели финансирования на территории всей страны. Предлагаем отнести вопрос финансирования расходов, связанных с оплатой труда социальных адвокатов, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Из года в год потребность в юридических услугах растет, однако соразмерного увеличения объемов финансирования не происходит. За прошедший год, напротив, количество бюджетных средств сократилось (в Приложении 3 авторы приводят схему, характеризующую данные по объему бюджетных ассигнований на оплату труда адвокатов в рамках государственной системы БЮП за 2013-2016 годы). Тенденция сокращения размера бюджетных ассигнований на финансирование социальной деятельности адвокатов в 2015 году наметилась в 37 субъектах. На 2016 год общая задолженность перед членами сообщества составила 2,3 млн.руб.^[405] При этом ни разу за все время работы государственной системы БЮП не было абсолютных показателей освоения выделенных бюджетных средств (в Приложении 3 отображен процент освоения бюджетных ассигнований). Можно говорить о том, что за последние годы процент освоения бюджетных средств повышался только за счет снижения их суммы, то есть на самом деле показатель остался на прежнем уровне. По какой-то причине адвокатам повсеместно не удается освоить выделенные средства, и на сей раз это на зависит от их территориальной принадлежности. Даже несмотря на то, что при «сложной финансовой ситуации последних лет» органы власти субъектов Российской Федерации готовы увеличивать объем выделяемых средств, финансирование все равно освоено только на 70%^[406].

Обратим внимание, что некоторым региональным адвокатским палатам удавалось освоить весь объем предусмотренных бюджетных ассигнований, 100%- ные показатели наблюдались у адвокатов из Санкт-Петербурга, Чувашской Республики, Челябинской области, Ивановской области^[407]. Проанализировав нормы регионального законодательства, можно констатировать, что успех освоения бюджетных средств для оплаты социальной адвокатской деятельности напрямую зависит от выбора подходящего уполномоченного органа исполнительной власти в субъекте РФ, ответственного за организацию действенной политики предоставления бесплатной юридической помощи на территории субъекта. В Ленинградской области таким органом определен Комитет по социальной защите населения Ленинградской области^[408], в Санкт-Петербурге - это Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга^[409], в Чувашской Республике - Министерство юстиции и имущественных отношений^[410], в Челябинской области - Главное управление юстиции^[411], в Ивановской области уполномоченным органом является Правительство^[412].

Разумно было бы увеличить федеральный контроль за исполнением предписаний Закона в части выбора уполномоченного органа в субъекте Федерации. Очевидно, что определение подходящего уполномоченного органа исполнительной власти и точное закрепление его функций позволяет организовывать действенную политику предоставления бесплатной юридической помощи в субъекте РФ совместно с адвокатами. Возможно, властям отстающих регионов следует пересмотреть существующую практику выбора уполномоченного органа и перенять положительный опыт других субъектов РФ.

Как бы то ни было, государственная система БЮП не начнет полноценно работать сразу после определения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта, это только элемент системы. Не менее важно, как организована работа изнутри. В частности, необходимо во всех регионах установить приемлемый для адвокатов порядок оплаты труда и компенсации их расходов за оказание бесплатной юридической помощи.

Из текста Закона о БЮП следует, что бесплатная юридическая помощь - «это правовая помощь, гарантируемая государством, и полностью или частично оказываемая за счет средств государственного бюджета, местных бюджетов и других источников»^[413]. Как уже было сказано в главе 2, социальные функции адвокатов не осуществляются ими бесплатно. И хотя в Законе о БЮП фигурирует термин «бесплатная юридическая помощь», по сути он не должен быть синонимом «безвозмездная»^[414] для лица, которое помощь предоставляет. Итак, для получения адвокатами вознаграждения при осуществлении ими функции по оказанию бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы предусмотрено несколько условий, подлежащих обязательному исполнению.

Для начала адвокат обязан заключить соглашение с доверителем по рекомендуемой форме (ч. 6 ст. 18 Закона о БЮП). Как и в любом соглашении с доверителем, в текст необходимо включить информацию об адвокате, принявшем

поручение (о его принадлежности к адвокатскому образованию), сам предмет поручения и ответственность адвоката. Но особым существенным условием соглашения, заключаемого адвокатами-участниками системы БЮП, будет указание на то, что помощь оказывается доверителю бесплатно, в соответствии с Законом о БЮП. После адвокат должен отчитаться о реализации социальной функции (ч. 7 ст. 18): отчет об оказании бесплатной юридической помощи составляется адвокатами ежеквартально^[415] и должен быть направлен в адвокатскую палату субъекта РФ не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом^[416]. Форма отчета утверждена Минюстом РФ: в тексте документа адвокаты излагают сведения о количестве случаев оказания бесплатной помощи, ее видах, количестве граждан, получивших помощь, а также об отнесении граждан к той или иной категории получателей бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы.

В регионах предусмотрен различный механизм оплаты труда социальных адвокатов. В Хабаровском крае Правительством определено^[417], что для получения денежных средств на оплату труда адвокат предоставляет в адвокатское образование следующие документы (в двух экземплярах):

- заявление гражданина о предоставлении ему бесплатной помощи,

- свое заявление на оплату труда и компенсацию расходов,

- копии документов, подтверждающих право гражданина на получение

бесплатной юридической помощи,

- копии документов, подтверждающие полномочия представителя гражданина (если гражданин обращается за помощью через своего представителя (законного представителя),

- перечень составленных адвокатом документов правового характера, копии повесток в суд с отметкой суда об участии в процессе, копии актов государственных или муниципальных органов (при представлении в них интересов обратившегося) и проч.

На территории Калужской области действует приказ Министерства труда и социальной защиты^[418], в котором дополнительно закреплена обязанность адвокатов приложить к отчету заверенные им копии самого соглашения с доверителем, а также отчеты о расходах в случае выезда в командировку (с приложением оригиналов подтверждающих документов). От адвокатов Владимирской области вовсе требуют приложить к отчету копии документов, составленных адвокатом, и акт о выполненных работах (оказанных услугах)^[419]. В Республике Хакасия адвокаты сами должны произвести расчет оплаты труда и компенсации расходов за оказанную ими бесплатную юридическую помощь «по форме, утверждаемой Аппаратом Правительства»^[420], и приложить расчет к своему отчету.

Во исполнение нормы ч. 3 ст. 18 Закона о БЮП приняты упомянутые ранее Рекомендации ФПА 2012 года, данные адвокатским палатам субъектов РФ для реализации положений Закона. Советам всех региональных палат рекомендовано разработать форму учета работы «социальных адвокатов». К примеру, на территории Москвы действуют свои Методические рекомендации^[421], в которых адвокатам даны инструкции для написания заявления об оплате труда и составления соглашения об оказании бесплатной помощи. К тому же в них расписано, как гражданину написать заявление на получение бесплатной юридической помощи и как правильно составить акт о получении помощи. Все перечисленные документы должны быть переданы адвокатом или адвокатским образованием, в котором зарегистрирован адвокат, в Адвокатскую палату города Москвы вместе с отчетом для получения выплат.

Но и после подготовки адвокатом отчета с приложением пакета необходимых документов выплат не последует. В свою очередь, адвокатская палата субъекта РФ должна подготовить обобщенный отчет из полученных от адвокатов сведений и направить его в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта, - только тогда принимается решение о выплатах. В рассмотренных выше региональных нормах процедура производства оплаты различна, так же различаются и сроки направления отчетов в уполномоченный орган, и сами сроки выплат.

В Хабаровском крае отчеты адвокатских образований направляются в юридическое бюро края, где в 15-дневный срок со дня получения отчета формируется сводная заявка на предоставление субсидий, заявка подлежит передаче в Министерство информационных технологий и связи. Министерство в течение 5 рабочих дней должно перечислить субсидии на счет адвокатского образования для последующих выплат адвокатам. Для Калужской области предусмотрена подготовка Палатой расчета оплаты труда и компенсации расходов

«социальным адвокатам», который вместе с отчетами адвокатов подлежит передаче в Министерство труда и социальной защиты. Срок для перечисления средств областного бюджета на расчетный счет Палаты - 30 дней. Во Владимирской области денежные средства поступают на счет адвокатского образования из Департамента административных органов и общественной безопасности в течение 15 дней с момента получения сводной заявки. Аппарат Правительства Республики Хакасия принимает решение о производстве выплат в срок не позднее 27 календарных дней со дня поступления документации, при этом срок перечисления денежных средств в Адвокатскую палату закреплен в отдельном соглашении, заключенном между Аппаратом Правительства и Палатой.

Если рассматривать практику выплат субъектов РФ с самыми большими показателями освоения денежных средств, можно отметить, что в этих регионах к отчету о социальной деятельности адвоката требуют приложить довольно ограниченный перечень документов, а сроки для производства выплат максимально сокращены. Показательным является механизм выплат в Санкт- Петербурге, где постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14.02.2013 г. № 95 установлено, что адвокаты ежемесячно не позднее третьего числа месяца, следующего за отчетным, направляют в Палату реестры граждан, получивших помощь, и копии их заявлений, а также акты о предоставлении бесплатной юридической помощи гражданам. Эти документы и служат основанием для производства выплат, иных требований нет. С таким пакетом документов и сводным актом о предоставлении бесплатной юридической помощи адвокатами Адвокатская палата обращается в Комитет по социальной политике Санкт- Петербурга. Оплата по счету осуществляется Комитетом уже в течение 15 рабочих дней со дня получения документации.

В то же время для адвокатов Санкт-Петербурга Советом Палаты еще до принятия Закона о БЮП были установлены некоторые ограничения в их социальной деятельности, они касаются предоставления бесплатной юридической помощи определенному лицу. В случае обращения одного и того же гражданина более трех раз в месяц к одному и тому же адвокату за правовой консультацией и

составлением не процессуальных документов, или в случае обращения к адвокату для представления интересов в исполнительном производстве или государственных структурах более двух раз в месяц, требуется обязательное предварительное согласование возможности предоставления социальной помощи с руководством Адвокатской палаты. В противном случае, адвокат может быть отстранен от участия в социальной работе, а труд его оплачен не будет. Такие же последствия наступают в случае несоблюдения адвокатами остальных разъяснений, закрепленных в Решении^[422].

Хочется подчеркнуть, что немаловажной в системе оказания бесплатной юридической помощи является собственная деятельность членов адвокатского сообщества в субъектах РФ. Данный опыт Санкт-Петербургской Адвокатской палаты по составлению рекомендательных актов о реализации социальной деятельности адвокатов может послужить примером для других регионов. При проверке отчетов адвокатов нередки случаи выявления нарушений, которые впоследствии могут свидетельствовать об отсутствии оснований для производства оплаты. Например, Министерство юстиции Чувашской Республики в 2014 году направило в региональную Палату 58 уведомлений об отказе в оплате 362,6 тысяч рублей, а в 2015 году - 12 уведомлений на сумму 223 тысячи рублей^[423]. Адвокатами были допущены следующие нарушения: составление документов одного и того же содержания для различных инстанций, консультирование одного и того же лица по одному и тому же вопросу в устной и письменной форме, подготовка неполного пакета документов и проч. Для сокращения случаев отказа в финансировании социальной деятельности адвокатов предлагаем руководству адвокатских палат субъектов Российской Федерации принять организационно-практические меры. В каждом субъекте должны быть составлены разъяснения по вопросам применения положений регионального законодательства о порядке осуществлении деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи. В рекомендациях

следует прописать, что конкретно включает в себя предоставление всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных в субъекте и как производится расчет оплаты за предоставленную помощь (какой вид помощи должен быть учтен при составлении адвокатом отчета); также можно предусмотреть правила и ограничения при оказании адвокатами помощи одному и тому же лицу; ответственность «социальных адвокатов» при нарушении инструкций и т.п. Такие превентивные меры, возможно, улучшат статистику оказания бесплатной помощи и помогут избежать отстранения адвокатов от участия в государственной системе бесплатной помощи.

Как и ряд других авторов, мы находим процедуру оформления документации и за оказанную адвокатами бесплатную юридическую помощь перегруженной процессуальными требованиями. Сама по себе подготовка отчета о социальной деятельности, предусмотренная в рамках Закона о БЮП, кажется нам приемлемой и полезной: такой порядок отчетности способствует упрощению ведения статистики по реализации положений Закона членами адвокатского сообщества. Данные, содержащиеся в отчетах адвокатов, способствуют упрощению мониторинга количественно-качественных показателей государственной системы БЮП, а их анализ впоследствии может привести к положительным изменениям (например, к введению необходимых дополнительных гарантий получения бесплатной юридической помощи, в том числе на федеральном уровне).

В то же время разработанный в субъектах перечень документов, прилагаемых к отчетам о производстве выплат, равно как и сама процедура получения адвокатами денежных средств за оказанную ими бесплатную юридическую помощь, кажутся нам неоправданно сложными и затянутыми. Как раз этот вопрос адвокаты обсуждают повсеместно^[424]. Кроме временных затрат на подборку документов для отчета адвокаты сталкиваются с трудностями при подтверждении участия в судебных заседаниях (если рассмотрение дела не окончено), нелегко

подтвердить представление гражданина в государственных и муниципальных органах для возмещения расходов^[425]. И само собой, адвокаты отмечают длительные сроки, установленные региональным законодательством для возмещения расходов и оплаты их труда. Здесь же возникает вопрос соблюдения принципа адвокатской тайны и обеспечения конфиденциальности при направлении вместе с отчетом адвоката копий документов по делу доверителя.

Можно констатировать, что в каждом регионе должен быть определен, установлен и по возможности улучшен и упрощен порядок взаимодействия всех участников системы. Таким образом, совершенствовать работу социальной адвокатуры в государственной системе БЮП следует комплексно. На основании изложенного предлагаем:

- минимизировать пакет документов, необходимый для передачи наряду с отчетом об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи. Пакет документов для получения выплат адвокатами требуется определить на федеральном уровне, для этого статья 18 Закона о БЮП должна быть дополнена частью 7.1 следующего содержания: «7.1. К отчету об оказании бесплатной юридической помощи, указанному в ч. 7 настоящего Федерального закона, адвокаты прилагают следующие основные документы:

а) заявление на оплату труда и компенсацию расходов,

б) копию заявления гражданина о предоставлении ему бесплатной юридической помощи,

в) акты о предоставлении бесплатной юридической помощи гражданам, подписанные адвокатом и гражданином (получателем бесплатной юридической помощи)».

Такая формулировка позволит сохранить за субъектами РФ право на

закрепление в региональных нормах разумно необходимых дополнений. Однако, при оптимизации работы системы БЮП в регионе, у участников не будет необходимости перегружать перечень документов дополнительными приложениями;

- сократить сроки производства выплат адвокатам за осуществление ими социальной функции по предоставлению бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы путем дополнения статьи 18 Закона о БЮП частями 7.2 и 7.3: «7.2. Решение о предоставлении субсидии на оплату труда и компенсацию расходов адвокатов принимается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения ежемесячной сводной заявки (сводного отчета) от соответствующей Адвокатской палаты субъекта Российской Федерации или соответствующего адвокатского образования.

7.3. Срок перечисления субсидий на оплату труда и компенсацию расходов адвокатов не должен превышать 20 (двадцать) рабочих дней с момента вынесения положительного решения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, указанного в ч. 7.2 настоящего Федерального закона».

Следует упомянуть и возможность поощрения социальной работы силами адвокатских палат. Являясь приоритетным направлением деятельности адвокатуры, БЮП должна поощряться и самим адвокатским сообществом. Пункт 10 ст. 25 Закона об адвокатуре предоставляет адвокатским палатам право (не обязанность) устанавливать дополнительное вознаграждение, которое будет выплачиваться «социальным» адвокатам из средств палаты. Очевидно, эти выплаты осуществляются за счет средств адвокатов, перечисленных на общие нужды адвокатской палаты (аналогично дополнительным выплатам за осуществление деятельности по назначению). Так, согласно Рекомендациям ФПА от 2012 года, адвокатским палатам субъектов надлежит определить порядок и размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого по решению совета за счет средств палаты адвокату-участнику государственной системы БЮП. Для этого

в адвокатской палате создается целевой фонд для производства выплат. Советом Адвокатской палаты города Москвы принято Решение^[426], в котором установлены суммы доплат за оказание бесплатной помощи: 150 рублей за день участия в судебном заседании, 80 рублей за письменную консультацию или составление искового заявления, и 50 рублей за устную консультацию. Как и основную оплату, дополнительное вознаграждение адвокаты получают после составления отчета о бесплатной работе. Выплаты производятся в течение 30 дней после получения Московской Палатой отчета из адвокатского образования, к которому прикреплен адвокат.

При рассмотрении вопроса установления дополнительного вознаграждения внутри региональных палат и изучении официальных сайтов в сети «Интернет», было выявлено, что далеко не во всех палатах принято решение о выплатах. Напротив, в большинстве регионов таких документов нет, или же действие решений совета адвокатской палаты распространяется только на производство выплат адвокатам, осуществляющим социальную деятельность по назначению в порядке статей 50 ГПК и 51 УПК РФ, не охватывая работу в государственной системе по Закону о БЮП. Дополнительное вознаграждение не является основным платежом за оказанную бесплатную помощь, тем не менее, оно может послужить вспомогательным побуждающим фактором для участия в системе и осуществления адвокатами социально-правовых функций. В связи с этим, при финансовой возможности адвокатских палат, предлагаем расширять в регионах практику выплат дополнительного вознаграждения адвокатам-участникам государственной системы БЮП из средств адвокатской палаты субъекта РФ.

Если сравнить статистические данные, собранные во всех субъектах РФ, то по сравнению с началом действия Закона о БЮП, когда в государственной системе приняли участие 1 834 адвоката (2,7% от общего числа адвокатов с действующим статусом)^[427], в прошлом году показатель составил 12 089 адвокатов и уже 16,7% от общей численности^[428] (в Приложении 4авторы приводят схему, характеризующую данные по участию адвокатов в государственной системе БЮП с 2012 по 2016 год). Тем не менее соразмерного увеличения случаев оказания бесплатной юридической помощи не произошло, напротив, наблюдается тенденция к уменьшению количества бесплатных дел (Приложение 5.Малоимущие граждане, получившие бесплатную юридическую помощь адвокатов в период с 2012 по 2016 год).

Можно предположить, что не только показатели работы в рамках государственной системы бесплатной помощи могли бы быть выше, рост процента участия адвокатов тоже тормозится по определенным причинам. Адвокаты Самарской области приостанавливали свое участие в работе государственной системы БЮП из-за отказа властей оплачивать труд адвокатов (на настоящий момент в государственной системе заняты всего два адвоката из Палаты адвокатов Самарской области^[429]), адвокаты в Пермском крае приостанавливали участие из-за возникших разногласий между Адвокатской палатой и уполномоченным органом в вопросе порядка оплаты труда^[430] (сейчас социальная работа восстановлена). Адвокаты в Костромской области тоже не рвутся работать в государственной системе: в центральной части региона только пять адвокатов оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам. При этом руководство региональной Адвокатской Палаты настаивает на том, что Закон о БЮП нуждается в корректировке, в первую очередь в части «уменьшения количества всякого рода отчетности»^[431]. Адвокаты констатируют, что бывает проще дать во всех

отношениях безвозмездную консультацию, чем заниматься громоздким отчетом^[432], - это и есть одна из многих причин скромных итогов мониторинга адвокатской деятельности.

Из всего количества опрошенных автором адвокатов (Приложение 1) в государственной системе задействованы около 28%, а 11% адвокатов в какой-то момент прекратили свое участие в системе. Самой распространенной и частой причиной был назван как раз сложный процесс компенсации и отсутствие оплаты. Был дан очень емкий комментарий по этому вопросу: «Адвокат должен предоставить только реквизиты счета и документ, подтверждающий объем выполненной работы. Все остальное - государственная функция»^[433].

Обобщая написанное, можно констатировать, что меры для усовершенствования социально-правовых функций адвокатуры по оказанию квалифицированной юридической помощи бесплатно в рамках государственной системы БЮП сводятся к закреплению в федеральном законодательстве:

- процедуры и порядка обращения граждан за получением бесплатной юридической помощи (вместе с определением единого пакета документов, необходимого для обращения);

- единых минимальных ставок оплаты труда адвокатов, участвующих в государственной системе БЮП;

- единого пакета документов, необходимого адвокатам для получения оплаты труда и компенсации расходов;

- сроков для производства адвокатам выплат за оказанную помощь.

В перспективе государственные власти, а именно Минюст РФ, рассчитывают в 2017 году довести соотношение количества социальных адвокатов и числа граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, до

0,075%^[434]. Но пока не будут устранены все законодательные проблемы и пробелы при осуществлении социальной функции российскими адвокатами планы Минюста вряд ли осуществимы.

2. Еще одним способом реализации социальной функции в рамках Закона о БЮП является участие членов адвокатского сообщества в негосударственной системе БЮП. Согласно ч. 1 ст. 24 Закона о БЮП, адвокаты, адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов РФ могут создавать негосударственные центры бесплатной юридической помощи (далее - центры БЮП). Такие центры создаются адвокатами добровольно, поскольку вся работа негосударственной системы БЮП основана на добровольных началах. Участники организовывают деятельность за счет собственных средств. Взаимоотношения адвокатуры с государством здесь носят партнерский характер и касаются в основном обсуждения их деятельности для совместного развития системы. Вопросы об определении видов, категорий граждан и перечня правовых вопросов, по которым оказывается бесплатная юридическая помощь, так же как и регламентация формы деятельности, решаются самим центром БЮП. Если вопрос об определении категорий получателей помощи не был урегулирован, то право на обращение в центр БЮП имеют граждане, указанные в ч. 1 ст. 20 (получатели помощи в государственной системе БЮП). В целом Законом рекомендовано к получателям бесплатной юридической помощи отнести граждан с низкими доходами или находящихся в трудной жизненной ситуации, то есть лиц, в отношении которых адвокаты реализуют иные социально-правовые функции. В своей деятельности центры не должны допускать проявлений дискриминации или иных ограничений для обратившихся.

В отличие от государственной системы, где адвокатам разрешено осуществлять все виды помощи, в рамках работы в негосударственных центрах БЮП Закон поручает им выполнение социальных функций в виде правового консультирования и составления документов правового характера (ч. 4 ст. 24

Закона о БЮП). Эта норма не позволяет рассматривать перечень бесплатных услуг центра в качестве открытого^[435], что, по мнению ряда авторов, «фактически нивелирует значение всей системы и делает ее нежизнеспособной»^[436]. Мы считаем, что подобная формулировка значительно ограничивает реализацию социальной функции адвокатуры в негосударственной системе БЮП. Центры БЮП могут создаваться профессиональными юристами - членами адвокатского сообщества, чья квалификация позволяет оказывать юридическую помощь как на досудебной стадии, так и в процессе. Но законодательный запрет на судебное представительство через негосударственные центры БЮП зачастую вынуждает граждан получать помощь через государственную систему БЮП либо в платном порядке. С целью оптимизации работы негосударственной системы БЮП, а также для предоставления получателям бесплатной юридической помощи полноценной возможности выбора системы БЮП, предлагаем внести изменения в ч. 4 ст. 24 Закона о БЮП. Дополнить норму следующим текстом: «Негосударственные центры бесплатной юридической помощи, созданные адвокатами, адвокатскими образованиями, адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации, вправе оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального закона».

В ч. 3 ст. 24 Закона о БЮП сформулировано условие о необходимости при создании негосударственного центра иметь помещение для приема граждан. Для многих адвокатов это требование является невыполнимым. В своем обращении к министру юстиции Российской Федерации от 07.07.2015 г.^[437] руководство ФПА РФ высказало предложения по развитию негосударственной системы БЮП. Так, по мнению членов Федеральной палаты, развитие системы тормозится «недостатками правового регулирования», а именно ограничением участия адвокатских

образований и адвокатов обязанностью создания негосударственных центров БЮП без предоставления возможности иных форм участия в системе. Это останавливает многих адвокатов от осуществления социальной функции в рамках негосударственной системы. Они чаще избирают «исторически сложившуюся систему безвозмездного участия адвокатов в оказании бесплатной юридической помощи (pro bono)»^[438]и работают вне Закона о БЮП. Только за прошлый год помощь pro bono оказывали 10 747 адвокатов (в 2015 году их было вдвое меньше), к которым обратились 141 408 граждан. Для сравнения, в негосударственной системе БЮП в 2016 году были заняты всего 3 511 адвокатов, а помощь оказана 33 358 малоимущим гражданам. Это в 4 раза меньше показателей безвозмездной помощи pro bono за тот же год. Нужно отметить, что не происходит как такового увеличения участия адвокатов в негосударственной системе БЮП, за последний год показатель вырос незначительно, а по сравнению с 2014 годом и вовсе уменьшился (Приложение 6.Участие адвокатов в негосударственной системе БЮП в период с 2013 по 2016 год).

В упомянутом выше обращении адвокаты поясняют, что в случае допущения членов адвокатского сообщества к участию в негосударственной системе без обязанности образовывать отдельный центр БЮП отпала бы и необходимость иметь обособленное помещение для оказания помощи. Для консультаций тогда бы использовались «общие места, оборудованные в адвокатских образованиях для приема посетителей»^[439].

Мы поддерживаем позицию, высказанную ФПА относительно развития негосударственной системы бесплатной юридической помощи. В связи с этим предлагаем предусмотреть для адвокатов возможность участия в негосударственной системе БЮП без создания негосударственного центра БЮП. Соответствующие изменения и дополнения должны быть внесены в статьи 22, 26 главы 4 Закона о БЮП для закрепления за адвокатскими образованиями права на

заключение соглашений о взаимодействии на принципах социального партнерства с территориальными органами уполномоченного органа, в том числе и без создания адвокатами негосударственных центров.

К тому же, руководство Палаты аргументирует необходимость расширения участия адвокатов в негосударственной системе тем, что это поможет «снизить нагрузку на участников государственной системы БЮП, а следовательно, уменьшить расходы субъектов Российской Федерации на ее финансирование»^[440]. Притом что функционирование негосударственной системы БЮП регулируется Законом о БЮП, отличительной чертой деятельности негосударственных центров является оказание помощи на безвозмездной основе на всех стадиях. Лишь статьей 27 Закона о БЮП установлено право, не обязанность, органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществлять поддержку негосударственных центров БЮП, созданных в виде некоммерческих организаций. При этом поддержка может быть финансовой, имущественной, информационной, консультационной и т.д ^[441]Полагаем, увеличению показателей участия адвокатов в негосударственной системе БЮП может способствовать введение для них неких льгот или поощрений.

Еще одним из способов взаимодействия государства с участниками негосударственной системы БЮП является установленная статьей 25 Закона обязанность учредителей сообщить территориальному органу уполномоченного федерального органа исполнительной власти о создании центра БЮП. Уведомление должно быть направлено в течение десяти дней с момента создания и помимо организационных данных должно включать сведения об адресе помещения для приема граждан, список адвокатов, которые будут оказывать юридическую помощь в этом центре, а также перечень вопросов, виды помощи и

категории граждан, которые смогут обратиться за бесплатными услугами. Список негосударственных центров БЮП ведется Министерством юстиции РФ^[442] и размещается на официальном сайте в сети «Интернет» (www.minjust.ru), информация постоянно обновляется. Адвокаты тоже должны информировать граждан о работе центра, в частности о вопросах, по которым они будут оказывать бесплатную юридическую помощь (ч. 8 ст. 24 Закона о БЮП).

На наш взгляд, закрепленные в Законе правила и порядок информирования граждан об организации участия адвокатов в системах БЮП не обеспечивают в полной мере реализации принципа доступности бесплатной юридической помощи для граждан. Заметим, что этот недочет касается работы двух систем БЮП, как государственной, так и негосударственной. Например, в связи с тем, что люди, проживающие в сельской местности, просто-напросто не осведомлены о своем праве на бесплатную помощь, помощь остается невостребованной^[443]. Зачастую у лиц, имеющих право на обращение к «социальному» адвокату, нет компьютеров, доступа в Интернет^[444] или просто они не умеют ими пользоваться в силу возраста, недееспособности и т.п., а таких граждан большинство. Следовательно, предусмотренное законодателем информирование посредством размещения данных о бесплатной юридической помощи в нашей стране через Интернет требует корректировки. На наш взгляд, имеет смысл в каждом субъекте РФ на печатном носителе разработать памятку по оказанию бесплатной юридической помощи. Документ должен находиться в свободном доступе в учреждениях, которые посещают заинтересованные в правовой консультации лица (к примеру, в судах, структурах соц. защиты и проч.). В текст могут быть включены сведения о нормативном регулировании вопроса, списки «социальных» адвокатов с адресами

адвокатских образований или помещений для консультаций, процедура обращения, виды помощи, сроки и проч.

Системы БЮП, несмотря на явные различия, преследуют единую цель - создание для граждан Российской Федерации равных возможностей при получении квалифицированной юридической помощи. Адвокатов наделили правом быть участниками обеих систем и даже предоставили возможность для самостоятельной организации их деятельности. Какую бы форму реализации социально-правовых функций адвокат не избрал, важно стремиться быть максимально полезным в любом проявлении. Так или иначе, адвокатуру, как независимый институт, призвали в систему, прописав в законах, регулирующих социальную деятельность, определенные нормы и инструкции. Поэтому первоочередной задачей на пути совершенствования социальной функции адвокатуры по Закону о БЮП нам видится создание оптимального механизма для работы юристов. Такой механизм должен сочетать баланс интересов всех участников систем БЮП: государственных органов, получателей бесплатной помощи и, безусловно, самих адвокатов.

Проанализировав регулирование социальной деятельности адвокатов в государственной и негосударственной системах БЮП, можно констатировать, что Закон о БЮП лишь очертил систему бесплатной помощи в нашей стране, но отлаженного механизма работы так и не появилось, на данном этапе имеются пробелы, требующие законодательного решения.