Основные этапы становления и развития института государственной службы в Российском государстве

Институт отечественной государственной службы прошёл достаточно сложный и долгий путь становления и развития. В контексте эволюционирова­ния правовой системы, реформирования государственно-правовых институтов шло планомерное развитие института государственной службы.

1) формирование и развитие института государственной службы в Древ­нерусском государстве и Московской Руси;

2) развитие института государственной службы в Российской империи;

3) советский этап развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 годы);

4) развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время).

Начиная рассмотрение основных этапов формирования и развития инсти­тута государственной службы отметим, что для него характерна преемствен­ность и последовательное совершенствование на протяжении всего периода становления.

Первый этап: формирование и развитие института государственной службы в Древнерусском государстве и Московской Руси. Основной отличи­тельной чертой данного периода является то, что отсутствовало единое центра­лизованное начало в нормативном обеспечении института государственной службы. Формирование служебного законодательства в общегосударственном формате было связано со становлением централизованного государства в пери­оды правления Ивана III Васильевича и Ивана IV Грозного.

На этом фоне положительно выделялся институт юридической ответ­ственности государственных служащих. Так, впервые ответственность долж­ностных лиц за нарушение порядка судопроизводства была установлена Су­дебником 1497 года. В соответствии со ст. 19 Судебника 1497 года судья, ви­новный в неправильном рассмотрении дела, был обязан возместить сторонам все расходы, связанные с рассмотрением дела.

Так же недельщикам предписывалось не брать посулы в соответствии с нормами ст. ст. 33 - 34 Судебника 1497 года. В дальнейшем противоправные деяния против правосудия и судебной власти нашли своё развитие в предписа­ниях Судебника 1550 года, в которых различалось неправосудие двух видов: хитростное и бесхитростное^[116].

Таким образом, нормативные правовые акты Московской Руси содержа­ли отдельные статьи, касающиеся юридической ответственности государствен­ных служащих, судей, служащих судебного ведомства. Однако из анализа со­держания норм Судебников 1497 года и 1550 года следует, что отсутствовал системный подход к определению субъектов должностных преступлений. Дол­

гих Д.Г. отмечает, что «в казуистической форме перечислялись возможные субъекты данных преступлений»¹.

В рассматриваемом историческом периоде развития института государ­ственной службы практическая реализация норм развивалась более динамично. В отличие от законодательства на практике был сделан значительный шаг в разви­тии в части коррупционных правоотношений посредством установления запре- тов^[117][118]. Например, при царе Борисе Годунове дьяков, получивших взятку, публично наказывали, привязывая на шею мешок с полученным незаконным вознагражде­нием, и при этом секли^[119].

Согласно положениям Указа 1620 года ^[120] установлен запрет воеводам и приказным получать кормы, какого рода услуги, даже если подобная выгода по­лучается косвенно (например, косить траву, возделывать земли).^[121].

По-разным обстоятельствам на практике система кормлений продолжала своё действие. Получение даров активно практиковалось и не было запрещено в середине XVII века^[122].

В Московской Руси получил своё развитие и институт обязанностей должностных лиц. В целях предупреждения злоупотреблений должностными полномочиями статья 14 Медынского губного наказа (1555 год) установила обя­занность губным властям осуществлять друг за другом надзор и сообщать о слу­чаях взяточничества в Разбойный приказ^[123].

в разбойных и в татиных делех, - и им на него сказывати царю и великому князю или его боярам, которым приказаны разбойные дела»¹.

В рассматриваемый период развития института государственной службы особый вклад в его развитие внесло Соборное Уложение 1649 года. Законода­тельством устанавливались положения, преследующие цель превенции правона­рушений, совершаемых должностными лицами, в том числе посредством уста­новления дополнительных обязанностей.

Нормы 1 и 2 глав Соборного Уложения 1649 года определяли процедуры проезда за границу. Данная процедура сопровождалась подготовкой специаль­ного документа - проезжей грамоты. При их подготовке воеводы были обязаны подготавливать из оперативно, без волокит^[124][125]. Думается, что волокита могла осуществляться с целью получения взятки за выдачу грамоты.

По Соборному Уложению судья, вынесший за взятку неправильное реше­ние, подлежал уголовной ответственности. «А будет которой боярин или окольничий, или думной человек, или дьяк, или иной какой судья, исца или от­ветчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе праваго обвинит, а вино­ватаго оправит, а сыщется про то допряма, и на тех судьях взяти исцов иск втрое, и отдати истцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток взяти на госу­даря на них же да за ту же вину у боярина, и у околничаго, и у думного человека отняти честь. А будет которым судья такую неправду учинит не из думных лю­дей: и тем учинити торговая казнь, и вперед им у дела не быти»^[126].

Как отмечает Е.И. Голованова, взяточничество судей не прекратилось и после принятия Соборного Уложения 1649 года^[127]. В обосновании своих доводов автор приводит мнение известного русского историка Г. Катошихина: «...хотя на такое дело положено наказание и чинят о тех посулах крестное целование к же­стоким проклинательствам, что посулов не имати и делати вправду, по царскому указу и по Уложению, ни во что их есть вера и заклинательство, и наказания не

страшатся, от прелести очей своих и мысли содержати не могут и руки свои ко взятию скоро допущают».

В рассматриваемый период нормативная основа служебного права состо­яла из различных видов правовых актов: уложений, законов, указов, судебни­ков и др. Законодательство регулировало отношения по всем вопросам дея­тельности государства. Однако правовое регулирование служебной деятельно­сти не всегда было упорядоченным, отсутствовала общепринятая вертикаль нормативных правовых актов на общегосударственном уровне.

Второй этап: развитие института государственной службы в Россий­ской империи. Он характеризуется формированием прочной правовой основы служебных отношений, особая заслуга в котором принадлежит документу от 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придвор­ных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»^[128][129].

Несомненным достоинством данного нормативного правового акта явля­ется то, что он чётко осуществлял правовое упорядочивание статуса государ­ственного служащего, определял положение указанной категории субъектов права, включая ответственность перед государством за совершение противо­правных деяний. Кроме того, как отмечает Д.М. Овсянко, правовая концепция Табели о рангах была взята за основу подготовки проекта Федерального закона «Об основах государственной службы».^[130]

«Табель о рангах предусматривала поступление на классные должности как потомственных дворян, так и лиц, которым был пожалован статус личного дворя­нина. Представители же недворянского сословия, относящиеся ко второй группе,

в установленном порядке могли быть переведены в разряд классных чиновников, и с получением XIV класса им жаловался статус личного дворянства»¹.

Был введён институт присяги при поступлении на государственную службу, тем самым служащие брали на себя обязательство верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно отно­ситься к делу^[131][132]. «Табель о рангах» способствовала повышению престижа гражданской службы, усилению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.

Также можно констатировать существенный шаг вперёд в развитии тако­го элемента правового статуса государственных служащих, как юридическая ответственность. Характерными особенностями рассматриваемого нами инсти­тута являлись:

- установление понятия взяточничества, т.е. преступления на государствен­ной службе, которое отсутствовало в Соборном Уложении 1649 года. Получение мзды, кроме получения денежного содержания, - это преступление по службе в связи с тем, что причиняет определенный ущерб взяткодателю^[133];

- нормодатели уже на том уровне развития правовой системы стремились повысить уровень как служебной дисциплины, так и авторитета рассматриваемо­го нами института права.

1715 год был ознаменован принятием Артикула воинского. Субъекты, ко­торые подпадали под действие Артикула, - военнослужащие^[134]. Однако, проана­

лизировав содержание Указа от 10 апреля 1716 года¹, мы пришли к выводу, что нормы Артикула действовали и применялись к гораздо широкому кругу долж­ностных лиц, например, к представителям земских учреждений. В связи с этим в правовой литературе звучали различные точки зрения. Например, П.С. Ромашкин озвучивал мнение о том, что Артикул воинский не предназначался для прямого целевого применения в судах общей юрисдикции и не распространяет свое дей­ствие на более широкий круг субъектов^[135][136].

Однако материалы судебной практики говорят о противоположном. Об­щие суды применяли Артикул воинский в отношении субъектов, которые не от­носились к категории военнослужащих^[137].

В начале ХІХ века служебное законодательство было дополнено:

- Указом от 6 августа 1802 года «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники»^[138];

- Указом от от 2 июня 1803 года «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет»^[139];

- Указом от 25 июня 1834 года «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе»^[140], в котором определялась процедура поступления на должности гражданской службы.

В начале ХХ века ключевым нормативным актом, устанавливающим пра­вовой статус чиновников, стал Устав о службе по определению от Правительства 1896 года^[141]. По своей правовой природе указанный юридический документ стал результатом первой инкорпорации законодательства о государственной службе. Аккумулируя в своём содержании всю совокупность служебных правоотноше­

ний, он явился финальным документом, вобравшим в свою структуру всё содер­жание разнородных нормативных актов о служебной деятельности.

Особую значимость в опосредовании служебных отношений играли цар­ские указы и иные акты о порядке приёма на государственную службу, производ­ства в чины, прохождения службы. Вплоть до 1917 года действовали:

- Указ Александра I от 2 июня 1808 года «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет»¹;

- Указ Николая I от 25 июня 1834 года «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе»^[142][143],

- Указ Николая I от 24 июня 1843 года «О воспрещении входить с представлениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исклю­чённых из оной за преступления»^[144];

- Манифест Николая I от 11 июня 1845 года «О порядке приобретения дворянства службою»^[145];

- Указ Николая I от 10 мая 1850 года «О соблюдении строгой справедливо­сти при аттестации»^[146].

Дореволюционным законодательством устанавливались повышенные кри­терии к деловым и нравственным качествам чиновников, нормы о мерах по повы­шению дисциплинарной ответственности за неисполнение возложенных служебных обязанностей. Подобные правила устанавливались в Указе от 24 декабря 1714 года «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» ^[147] , Указе от 11 ноября 1766 года «О распубликовании во всём Государстве об учинённых наказаниях за взятки и лихоимства»^[148], Указе Сената от 10 марта 1812 года «О вос­прещении приносить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам»^[149], Указе от 1 февраля 1848 года «О высылке из столиц чиновников, отставляемых за

дурное поведение и нетрезвости» ¹ ; Положении Государственного Совета от 8 декабря 1881 года «О порядке взыскания вознаграждения за вред и убытки, причинённые должностными лицами, служащими по выборам»^{[150][151][152]} и др.

Особой проработанностью отличалось законодательство, регламентирующее социальную составляющую в правовом статусе государственных служащих. Так, де­нежное содержание формировалось исходя из выслуги лет, занимаемого чина, слу­жебной дисциплины чиновника. Также надлежащим образом была установлена про­цедура продвижения по служебной лестнице. Важной социальной гарантией высту­пало право на получение пенсионного обеспечения лицами, выслужившими уста­новленный срок. Полагаем, что указанные факторы положительно сказывались на обеспечении социальной защищённости государственного служащего. Социальная составляющая в статусе чиновников опосредовалась следующими актами:

- Указ Сената от 18 марта 1827 года «О правилах призрения заслуженных гражданских чиновников»³¹;

- Положение Государственного Совета от 9 ноября 1832 года «О правилах, на коих могут чиновники, получившие по учебной части за выслугу лет пенсии, пользоваться оными, продолжая службу»^[153] и др.

Обратим внимание на то, что и в исследуемый исторический период продолжи­лась работа законодателей по совершенствованию института юридической ответ­ственности чиновников, в том числе судей. Законом от 20 мая 1885 года «О порядке издания Общего Наказа судебным установлениям и о дисциплинарной ответственно­сти чинов судебного ведомства»^[154], существенно изменён алгоритм применения дисци­плинарных процедур по привлечению должностных лиц судебного ведомства к дис­циплинарной ответственности.

Анализ содержания вышеуказанных документов позволяет нам сделать вы­воды, что нормативные правовые акты:

а) чётко определяли содержание должностных обязанностей государствен­ных служащих всех видов;

б) формировали иерархичную лестницу должностей государственной служ­бы;

в) устанавливали нормы об ответственности чиновников, призванных обеспечить исполнительную дисциплину на местах;

г) содержали императивные повышенные требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственной службы.

Необходимо отметить, что и в настоящее время указанные особенности актуальны.

Таким образом, второй этап развития законодательства о государствен­ной службе отличался полным нормативным обеспечением служебной дея­тельности и правового положения (статуса) государственных служащих всех видов¹. Мельников В.П. отмечал, что детальная регламентация статуса чинов­ников в дореволюционной России не позволила избежать и недостатков в пра­вовом обеспечении института государственной службы. Массивный пласт пра­вил, инструкций, циркуляров, регламентов, рескриптов и т.д. по вопросам гос­ударственной службы делали «государственную машину» маломобильной, от­стающей от требований времени, способствовали формализму, волоките, субъ­ективному подходу в решении государственных задач и проблем населения, и, в конечном счете, - утверждению бюрократизма как системы управления, сто­ящей над законом^[155][156].

Третий этап: советский период развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 гг.). События, произошедшие в октябре 1917 года, ко­ренным образом изменили нормативно-правовую политику государства в си­стеме государственной службы. Во-первых, ранее действовавшие нормативные правовые акты, регламентировавшие служебные отношения были отменены. Во-вторых, изменились подходы формирования кадрового состава государ­

ственных органов. С этого момента государственный аппарат стал социалисти­ческим, соответственно, в его основу легла новая парадигма¹.

В числе первых был принят Декрет ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»^[157][158] которым отменено всё законодательство о государственной службе и упразднялись:

- все сословия и сословные деления граждан, а также их организаций, учрежде­ний, привилегии, ограничения, чины;

- наименования гражданских чинов, звания, титулы.

Также претерпела изменение система денежного содержания чиновников. Установлены лимиты должностных окладов для чиновников в соответствии с Постановлением СНК от 18 ноября (1 декабря) 1917 года «О размерах возна­граждения народных комиссаров и высших служащих и чиновников»^[159].

Реформирование законодательства коснулось и военной службы. Упразднены все военные чины и звания от ефрейтора и до генерала, произошла отмена всех преимуществ, связанных со званиями и т.д. (Декрет СНК от 16 (29) декабря 1917 года «Об уравнении всех военнослужащих в правах»^[160]), взамен введено единое унифицированное звание - солдат революционной ар­мии.

Временные правила о службе в государственных учреждениях и на пред­приятиях от 21 декабря 1922 года^[161], утверждённые ВЦИК, определили условия поступления на государственную службу, введя ограничения для служащих по признакам родства, занятия предпринимательством. Отметим, что временные правила действовали вплоть до 1991 года.

Конституции 1924, 1936, 1977 годов устанавливали общие обязанности как для всех граждан, так и для государственных служащих, например, такие как соблюдение закона, служебной дисциплины, охрана и укрепление социалистической собственно­сти. Дисциплинарные отношения регулировались целым комплексом нормативных-

правовых актов: Основами законодательства о труде, КзоТ союзных республик, зако­нами о Совете Министров, местных Советах. Однако на протяжении всего рассматри­ваемого исторического периода отсутствовал единый закон о государственной службе. При этом военной и правоохранительной службе было уделено особое внимание.

Примечательно отметить, что законодатели не обходили вниманием опо­средование отношений, связанных с дисциплинарным производством. 20 марта 1932 года принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О дисци­плинарной ответственности в порядке подчинённости» ¹ , действовавшее до 1991 года.

Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 года была разработана и утвержде­на Единая номенклатура должностей служащих^[162][163]. Кроме того, представляет интерес и то, что были разработаны приложения к Постановлению о рассмотрении трудо­вых споров, согласно которым определялись должности государственной службы, на которых не было предусмотрено право судебного обжалования приказа об увольнении со службы (перечни № 1 и № 2).

В период с 1987 по 1990 год принят комплекс нормативных актов, затрагиваю­щих сферу государственной службы: аттестация государственных служащих, дисци­плинарная ответственность и другие вопросы^[164].

Таким образом, правовое регулирование института государственной службы в советский период развития государства и права представляло собой немногочисленную систему нормативных-правовых актов разной юридической силы. При этом преобладало законодательное регулирование в сфере военной службы и службы в органах внутренних дел. Регулирование в области граж­данской службы происходило разнородными актами с численным преоблада­нием постановлений Правительства СССР и ведомственных актов^[165]. Среди не­достатков следует отметить отсутствие единого закона о государственной службе, что, по-нашему мнению, является шагом назад в законодательном ре­

гулировании института государственной службы. Несмотря на это, законодате­лям удалось обеспечить положительную, качественную динамику в регламен­тации института юридической ответственности чиновников.

Четвёртый этап: развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время). Рассматриваемый этап развития института отечественной государственной службы был ознаменован принципиально новым подходом в регулировании служебных отношений, основанных на принципах законности, демократизма, правовой защищённости служащих, открытости служебной дея­тельности. Это было продиктовано положениями Конституции Российской Феде­рации 1993 года в которой было легально закреплено существование института госу­дарственной службы. Таким образом, государственная служба на законодательном уровне была обособлена как особый вид общественно-полезной деятельности.

В результате чего на переходном этапе регламентирования института государ­ственной службы был издан Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»^[166], утративший свою силу лишь в январе 2000 года. Указ устанавливал прин­ципы осуществления служебной деятельности, положения об основных правах, обя­занностях, ограничениях, запретах, гарантиях, а также отдельные положения об ответ­ственности чиновников. Например, пунктом 15 Положения о федеральной госу­дарственной службе чиновникам были предоставлены следующие гарантии осуществления служебной деятельности:

- в период исполнения должности - денежное содержание и другие вы­платы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а в слу­чаях оставления должности - сохранение денежного содержания и других выплат в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и настоящим Положением;

- условия службы, обеспечивающие выполнение должностных пол­номочий;

- ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к ме­сту отдыха и обратно;

- медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республикан­ского бюджета Российской Федерации;

- переподготовка и повышение квалификации с сохранением на весь пе­риод обучения денежного содержания по занимаемой должности;

- при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реор­ганизацией федерального государственного органа и другими не зависящими от государственного служащего причинами - переобучение (переквалифика­ция) сроком от трех до шести месяцев с сохранением на этот период среднего заработка по ранее занимаемой должности и гарантией трудоустройства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- пенсионное обеспечение;

- государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба

здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а

также потери трудоспособности в службы или после ее прекращения, служебных обязанностей;

- в случаях, установленных

период прохождения государственной но наступившие в результате выполнения законодательством Российской Федера­ции, - жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации;

- денежная компенсация транспортных расходов или предоставление с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей слу­жебного транспорта;

- при направлении в служебную командировку - получение проезд­ного документа, места в гостинице, возможности пользоваться транспортны­ми средствами и средствами связи;

- защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением

им должностных полномочий¹.

Примечательно отметить, что в пункте 7 Положения о федеральной госу­дарственной службе было дано легальное определение понятия «федеральный государственный служащий», под которым понимался гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачи­ваемую государственную должность.

Вскоре нормы Положения о федеральной государственной службе были раскрыты и дополнены в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»^[167][168]. Указанный нормативный правовой акт содержал ряд новелл, отличался новым, более проработанным подходом законодателей к правовому регулированию служебных отношений, например, было определено понятие государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Были установлены более расши­ренный перечень основных принципов государственной службы, перечень квалифи­кационных требований к государственным служащим, основы их правового положе­ния, а также положений об ответственности государственных служащих. При подго­товке данного Федерального закона был использован опыт правового регулирования, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и, что немало важно, опыт зарубежных государств, например ФРГ.

Необходимо отметить, что по сравнению с предыдущим советским этапом раз­вития института государственной службы законодателями современной России прове­дена серьёзная, кропотливая работа по формированию нормативно-правовой базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В 90-е годы ХХ века чётко сформировалась правовая база следующих видов государственной службы: военной, правоохранительной, службы в органах налоговой полиции, прокуратуре и т.д. Приняты следующие нормативные-правовые акты:

1) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»^[169];

2) Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»¹;

3) Федеральный закон от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей Рос­сийской Федерации»^[170][171];

4) Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обя­занности и военной службе»^[172][173];

5) Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослу-

4

жащих» ;

6) Федеральный закон Федеральный закон 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»^[174][175];

7) Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приста-

6

вах» ;

8) Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в тамо­женных органах Российской Федерации»^[176][177].

Регулирование служебных отношений осуществлялось и на уровне ука­зов Президента Российской Федерации, например, указы Президента Россий­ской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»⁸¹ и др.

Новеллой для служебного законодательства стало право субъектов Рос­сийской Федерации регулировать отдельные вопросы служебной деятельности. На практике это привело к тому, что субъектами Российской Федерации было принято большое количество законодательных актов, регулирующих служебные отношения. Эту возможность использовал, в том числе и Краснодарский край. Законодатель­ным Собранием Краснодарского края были приняты законы Краснодарского края:

а) от 8 апреля 1996 года № 26 - КЗ «О

государственной службе Краснодарского края»¹ (в настоящее время утратил силу);

б) от 7 декабря 1996 года № 51/1-КЗ «О Реестре государственных должностей Краснодарского края»^[178][179] (в настоящее время утратил силу);

в) от 27 декабря 1996 года № 60/1-КЗ «О квалификационных разрядах госу­дарственных служащих Краснодарского края»^[180] (в настоящее время утратил силу);

г) от 2 декабря 1996 года № 51-КЗ «О ежегодном оплачиваемом отпуске государственного служащего Краснодарского края»^[181] (в настоящее время утратил силу);

д) от 27 декабря 1996 года № 58-КЗ «О медицинском обслуживании государ­ственного служащего Краснодарского края»^[182];

е) от 6 февраля 1997 года № 65-КЗ «О санаторно-курортном лечении госу­дарственного служащего Краснодарского края»^[183] (в настоящее время утратил силу) и др.

Таким образом, правовой статус государственных служащих Краснодар­ского края, организация деятельности рассматриваемого правового института были урегулированы значительным числом нормативных правовых актов Краснодарского края.

В настоящее время Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»^[184] уста­навливаются как правовые, так и организационные основы системы государ­ственной службы. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 вышеуказанного феде­рального закона система государственной службы включает в себя государ­ственную гражданскую службу, военную службу, государственную службы иных видов. Отметим, что с 27 мая 2003 года и до 1 января 2016 года на норма­

тивном уровне самостоятельно был выделен такой вид государственной служ­бы, как правоохранительная.

Военная служба и государственная служба иных видов являются видами федеральной государственной службы и устанавливаются исключительно фе­деральными законами.

Федеральный закон¹ устанавливает, что система государственной граж­данской службы состоит из двух достаточно объёмных сегментов: федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Принятие Федерального закона № 58-ФЗ^[185][186] позволило создать целостную, единую систему государственной службы, благодаря этому удалось свести на нет противоречия, возникшие в правовом поле в 90-е годы ХХ века. В настоя­щее время особое место среди актов федерального служебного законодатель­ства занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации»^[187], устанавливающий пра­вовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Развивая предписания норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Президент Российской Федера­ции регламентировал различные аспекты служебных отношений своими указа­ми, среди них:

- Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении атте­стации государственных гражданских служащих Российской Федерации»^[188];

- Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими

Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессио­нального уровня)»¹;

- Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвое­ния и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Рос­сийской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»^[189][190].

В настоящее время субъекты Российской Федерации продолжают на за­конодательном уровне осуществлять нормативное регулирование служебных отношений, в их числе и Краснодарский край. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 года № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Красно­дарского края»^[191][192]регулирует вопросы организации государственной граждан­ской службы Краснодарского края и правовое положение государственных гражданских служащих Краснодарского края. Например, статья 3 Закона дефи­нитивно обеспечивает дефинитивное правовую категорию «государственная гражданская служба Краснодарского края» и определяет её как профессио­нальную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должно­стях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Законода­тельного Собрания Краснодарского края, администрации Краснодарского края, органов исполнительной власти Краснодарского края, иных государственных органов Краснодарского края и лиц, замещающих государственные должно-

4

сти» .

Проведённый анализ правового регулирования института государствен­ной службы в современной России позволяет сделать вывод о том, что основы федерального и регионального служебного законодательства были сформиро­ваны в 90-е годы ХХ века, а в первое десятилетие ХХІ века законодательство лишь конкретизировалось, доработывалось согласно требованиям времени и развития правовой системы. В связи с этим профессор Ю.Н. Старилов справед­ливо отмечает, что смену нормативной политики в регулировании служебных

отношений вряд ли можно прогнозировать в ближайшем обозримом будущем. Автор отмечает, что подготовка и процессы реформирования института госу­дарственной службы, как правило, носят закрытый характер, что порождает противоречия в развитии рассматриваемого нами правового института.

До начала реформирования системы госупраления (2001 год) в научных кругах началась активная полемика и прогнозирование возможных путей со­вершенствования института государственной службы. Пик научных исследова­ний пришелся на период действия Федеральной программы реформирования госслужбы на 2003-2005 годы. Однако все усилия представителей научной доктрины не увенчались особыми успехами, поскольку реформа прошла без участия представителей юридической науки, кулуарно. Большая часть постав­ленных в Программе задач не была решена. Это стало причиной её продления до 2007 года, а впоследствии и принятия новой Федеральной программы, рас­считанной на 2009 - 2013 годы¹.

А.Г. Барабашев в связи с этим справедливо отмечает, что в 2009 - 2010 годах в плане реформирования госслужбы удалось лишь дополнить пра­вовое обеспечение госслужбы (в частности, по вопросам противодействия кор­рупции, медицинского обеспечения), разработать ряд методик, обобщить прак­тику, провести ряд аналитических исследований и т.п. Но реально новая систе­ма правоотношений в сфере государственной службы не была выстроена ни в те годы, ни позднее. Реализация мероприятий программы признана неэффек­тивной её координаторами и государственными заказчиками. Препятствием на пути к эффективности стало, в частности, то, что обязанности самих координа­торов не были четко определены, существовала неясность в вопросах финансо­вого обеспечения мероприятий, их ресурсной и прикладной целесообразности^[193][194].

Современный этап развития системы отечественной госслужбы можно охарактеризовать как эволюционный, призванный сохранить накопленный ра­

нее опыт нормативного регулирования служебных отношений. При этом А.И. Турчинов в качестве ключевых проблем современного этапа развития си­стемы государственной службы выделяет:

1) недостаточную теоретическую проработку реформы;

2) отсутствие эффективного управления госслужбой;

3) слабое информационное обеспечение, экспертную кулуарность, отсут­ствие учета общественного мнения;

4) децентрализацию задач реформы и развития госслужбы;

5) отставание нормативно-правового обеспечения;

6) проблемы кадрового обеспечения;

7) некритическое отношение к зарубежному опыту;

8) жесткую зависимость от политической ситуации и др^[195].

Подводя итог вышесказанному, отметим, что на различных этапах преобразо­вания института государственной службы в Российском государстве руководству страны удавалось достичь положительной динамики в развитии служебных отноше­ний. Значительное число понятий, подходов нормативного закрепления, применяе­мые в системе государственной службы, возникли на дореволюционном этапе раз­вития Российского государства. В целом законодательство как царской, так и совет­ской России, содержит положительные примеры в регулировании статуса государ­ственных чиновников, формировании системы органов управления государственной службой, в подходах обеспечения служебной дисциплины. В связи с этим современ­ная служебная нормативно-правовая база использует отдельные положения дорево­люционного и советского законодательства о государственной службе, в том числе систему классных чинов; требования к служебной дисциплине и поведению; нали­чие образовательного ценза при поступлении на должности гражданской, право­охранительной службы; высокие моральные требования, а также наличие правового

статуса и его элементов (прав, обязанностей, ограничений и запретов, гарантий, юридической ответственности, поощрений).

Рассмотрев эволюционирование института отечественной государственной службы в Российском государстве полагаем, что в законодательном регулировании института государственной службы прослеживается преемственность, которая6 в том числе, выражается в основных подходах нормативного обеспечения института государственной службы.

Исследовав генезис института отечественной государственной службы, пред­лагаем определить следующие этапы его становления и развития:

1) формирование и развитие института государственной службы в Древ­нерусском государстве и Московской Руси;

2) развитие института государственной службы в Российской империи;

3) советский этап развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 годы);

4) развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время).

Проанализировав вышеуказанные этапы, мы пришли к выводу, что осо­бую значимость представлял период развития института государственной службы в Российской империи. Именно он сформировал основные концепту­альные начала института отечественной государственной службы.