§ 1.3. Правовые формы общественного контроля в современном правовом государстве: российский опыт

Виды и формы общественного контроля можно анализировать по трем основным направлениям: во-первых, исходя из того, на каком уровне правовой целостности реализуется общественный контроль (уровень пра­вовой культуры, социально-правовой интеграции, на котором оказывают воздействие правовые ценности, идеалы, образы, представления, символы и пр., институционально-нормативный уровень, т.е.

В рамках первого направления общественный контроль анализирует­ся на следующих уровнях: метаюридическом (т.е. его роль и значение для обеспечения правокультурной целостности, поддержания и воспроизвод­ства правопорядка и т.д.); институционально-правовой (т.е. рассматри­вающий нормативно-правовые основы осуществления общественного кон­троля, роль и значение институтов гражданского общества в его обеспече­нии), а также уровень социально-правовой активности граждан.

Рассмотрение общественного контроля на метаюридическом уровне, т.е. уровне правокультурной целостности, предложил Т.Парсонс. C его точки зрения, одним из значимых способов общественного контроля яв­ляются правовые ценности, духовно-нравственные стандарты, домини­рующие юридические идеи, на которых основывается правовая культура общества и действующие политико-правовые институты.

В современной социологии права данные положения также находят отражение при анализе сущности и социального назначения общественно­

го контроля. Так, например, с точки зрения В.В. Лапаевой, социально­правовой контроль следует рассматривать не только с точки зрения дейст­вия нормативных регуляторов, направленных на поддержание обществен­ного порядка, но и в аксиологическом измерении (учитывать так называе­мые метаюридические факторы, обеспечивающие социальную целостность и ее воспроизводство от поколения к поколению). C позиции исследовате­ля социально-правовой контроль обеспечивает «подтягивание» общест­венных отношений, качества межсубъектного взаимодействия, их духовно­нравственный и правокультурный уровень к нормативно-ценностному идеалу^[57].

На этом уровне формы и виды общественного контроля анализиру­ются как:

- во-первых, форма и механизм правовой социализации индивида, обеспечивающий процесс усвоения каждым членом общества основных правовых идей, символов, образов, эмоций, формирующих отношение ин­дивида к праву, закону, к тем или иным юридическим институтам, право­вым учреждениям и т.п., к системе права, действующему законодательст­ву, к правовой системе общества в целом.

бильного(позитивного для развития социального бытия личности, общест­ва, государства, т.е. адекватного отражения духовно-нравственных, поли­тических, правовых и иных ценностей, идей, представлений и т.п.) право­вого сознания ^[59];

- во-вторых, общественный контроль выступает значимой формой не только сохранения, но и воспроизводства правовой культуры. Так, с точки зрения П. Бергера, важнейшую роль в сохранении и воспроизводстве ду­ховной и материальной культуры, а также в укреплении и сохранении ос­новополагающих институтов (политических, юридических, экономиче­ских, духовно-культурных и т.п.) в обществе играет именно механизм об­щественного контроля. По его утверждению, общественный контроль - это «центральная нервная система» институциональной системы, которая со­храняет, воспроизводит, социализирует, направляет и координирует разви­тие всего общества в его единстве и целостности. В этом плане значим об­щественный контроль и для сохранения и преемственного воспроизводства правовой культуры, поскольку она включает духовные характеристики, а также юридические учреждения, их организацию, отношения и т.п.^[60];

- в-третьих, общественный контроль в данном контексте вбирает в себя культурные формы и модели (правокультурные, политико­идеологические, духовно-нравственные и иные нормативные ценностные модели), различные социальные символы (порядка, справедливости, гар­

монии, единства и т.д.), массовые и коллективные ценности и идеалы, об­щественные идеи. При этом предполагается, что различные формы, виды и механизмы социального контроля тесно связаны с доминирующими в об­ществе ценностями, идеалами, символами и представлениями, а также конкретно-исторической ситуацией, общественными условиями.

В рамках институционально-нормативного уровня:

- во-первых, контроль обеспечивает поддержание и сохранение со­циального порядка (правового, политического, экономического, духовно­культурного и пр.). При этом механизм общественного контроля содержит целый комплекс правил поведения, норм, требований стандартов, обеспе­чивающих нормализующее и стандартизирующее воздействие на общест­венное поведение и протекающие в обществе процессы и события в раз­личных сферах жизнедеятельности. Прав в этом плане известный юрист Г.В. Мальцев, отмечая, что «норма есть наиболее совершенный (хотя тоже не идеальный) инструмент регулирования, она представляет высшую орга­низацию социального контроля. Норма появляется там, где все другие со­циальные регуляторы - интересы, цели, ценности и т.д. действуют нена­дежно или вообще не могут работать. Среди социальных регуляторов нор­ма отличается высокой степенью императивности и всеобщей обязатель­ностью. Она лежит в основании соционормативного регулирования - само­го надежного уровня регулирования общественных отношений»^[61]. При этом важно подчеркнуть, что действующие в обществе социально­нормативные регуляторы всех уровней, включая нормативный, должны действовать согласованно и непротиворечиво. Все это индикатор адекват­ного функционирования социального контроля в обществе, «симптом гар­моничного развития общества»^[62].

В данном случае общественный контроль связан с понятием нормы, которое является центральным не только для успешного функционирова­

ния контроля, но и для обеспечения социально организованной жизни об­щества в целом. Проще говоря, без нормы невозможно представить суще­ствование какой-либо устойчивой общности людей, социального (полити­ческого, государственного и др.) управления общественными процессами. Норма - это фундамент общественного контроля, а также устойчивости и воспроизводства общественного порядка^[63].

Важно подчеркнуть, что социальное значение контроля в норматив­ном аспекте заключается в том, что с его помощью обеспечивается сохра­нение исторического опыта человеческого взаимодействия и воспроизвод­ство этого опыта в концентрированном виде, поскольку он поддерживает и обеспечивает реализацию наиболее типичных, часто повторяющихся форм и моделей поведения^[64].

В рамках третьего уровня анализа общественного контроля цен­тральной является активность субъектов данного вида деятельности^[65].

Правовое общение, основанное на внутренних целях, идеалах можно обозначить как имплицитную коммуникацию. В тех правовых культурах, где доминирует имплицитная модель правового общения, оформляется идея синтеза индивидуальных целей и потребностей со сверхличностными интересами, доминирующим является внутренняя связь субъектов право­вого общения, а внешним средствам и механизмам отводится второстепен­ная, вспомогательная роль. Так, например, западноевропейская правовая доктрина базируется на преобладании эксплицитной правовой коммуника­ции, а имплицитной отводит незначительную роль в организации совмест­ной жизнедеятельности. Верх берут внешние формальные рамки организа­ции общественного взаимодействия индивидуальных (атомизированных - духовно независимых друг от друга) субъектов. Именно в этой правовой культуре и юридическом мировоззрении весьма остро ставится вопрос о соотношении формального и неформального социально-правового взаимо­действия.

Совершенно иная ситуация в правовой культуре, базирующейся не на механических, внешних правовых связях, а на имплицитных принципах правового взаимодействия. Здесь присутствует сложная органическая связь субъектов правового общения, основанная на превалировании не­формальных правил взаимодействия, которые в большей степени носят не­правовой, духовно-нравственный характер^[66].

C учетом выделенных форм, принципов и направлений осуществле­ния общественного контроля за функционированием системы государст­

венной власти, а также с учетом способности гражданского общества к са­моорганизации и саморегуляции, утверждения (в ходе развития институтов и структур гражданского общества) в современной российской государст­венно-правовой реальности специфической системы ценностей, ориенти­ров и направлений развития (правовое государство, демократическая сис­тема управления, разделение властей, права и свободы человека и гражда­нина и т.п.), можно выделить многоуровневую систему формального и не­формального общественного контроля, осуществляемого различными субъектами.

Итак, на первом уровне субъектом общественного контроля высту­пает гражданин, который рассматривается не в качестве автономного субъекта публично-правового и частноправового взаимодействия, незави­симого и атомизированного индивида социально-правовой организации, но прежде всего и главным образом как участник и неотъемлемый субъект объективно складывающихся в процессе жизнедеятельности гражданского общества социальных отношений, носитель определенной правовой и по­литической культуры, системы ценностей и представлений.

К основным социальным, правовым и политическим формам обще­ственного контроля на данном уровне относятся: обращения в правоохра­нительные органы, и прежде всего в судебные органы и прокуратуру, жа­лобы в вышестоящие (по отношению к тому или иному государственному служащему, который нарушает законные интересы и права гражданина, не реализует те или иные социальные гарантии, совершает различного рода коррупционные действия и взаимодействия и пр.) властные инстанции, привлечение депутатов местных, региональных представительных органов и депутатов Государственной Думы РФ и др.

Кроме того, в качестве важнейшей формы общественного контроля за деятельностью органов государства, их должностных лиц выступает об­ращение в разного рода правозащитные организации (некоммерческие и негосударственные институты), которые способны: во-первых, оказать по­мощь в столкновении представителей разных социальных и профессио­нальных групп (ветеранов, инвалидов, студентов и иных социальных групп) с чиновничьим произволом, игнорированием законных требований, непредоставлением государственных услуг (равно как и невыполнением их в полном объеме), вымогательством за принятие вполне законных решений в интересах граждан и т.д.; во вторых, обеспечить публичное и официаль­ное «засвидетельствование» некомпетентной, коррупционной и иной дея­тельности, нарушающей права и свободы гражданина, его законные требо­вания и интерес. Например, обращение в независимые средства массовой информации, способные придать гласности факты нарушения прав и сво­бод человека и гражданина, выявленные случаи коррупции в государст­венных и муниципальных органах и структурах, факты недолжного слу­жебного поведения сотрудников правоохранительных органов и т.п. ^[67]

На втором уровне субъектами общественного контроля выступают различные социальные (общественные) организации. К таким организаци­ям прежде всего следует отнести политические партии (их региональные и местные отделения), профсоюзы, ассоциации (например, «Ассоциация юристов России», ее региональные и местные отделения), правозащитные движения и фонды, организации по интересам, а также различные коммер­ческие, предпринимательские структуры. Это наиболее разветвленный и действенный уровень социального мониторинга и общественного контро­

ля, так как именно здесь может реализоваться систематический монито­ринг и свободный обмен информацией, ее систематизация и анализ, при­чем последнее осуществляется на профессиональной основе с учетом спе­циализации и дифференциации различных сфер общественной жизнедея­тельности.

Следует также подчеркнуть, что различным политическим и неполи­тическим институтам и структурам гражданского общества значительно легче взаимодействовать с правоохранительными органами, институтами исполнительной и законодательной власти, средствами массовой инфор­мации, чем отдельному гражданину. Например, на институционально­правовом уровне институты гражданского общества фиксируются в каче­стве основных и ведущих субъектов контроля за деятельностью государст­ва. Так, в ст. 5 Федерального закона «Об общественном контроле за обес­печением прав человека в местах принудительного содержания и о содей­ствии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» в каче­стве субъектов, осуществляющих общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, устанавлива­ются: во-первых, общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации; во-вторых, члены общественных на­блюдательных комиссий; в-третьих, иные общественные объединения^[68].

В свою очередь, в Земельном кодексе РФ (ст. 72) к субъектам, осу­ществляющим муниципальный контроль (муниципалитет согласно Кон­ституции РФ является структурой гражданского общества, т.е. формой публичной власти), относятся как непосредственно органы территориаль­ных муниципальных образований, общественные организации, иные юри­дические лица, так и непосредственно граждане ^[69]. Хотя, конечно, главный «нормативный упор» делается на сложившиеся организационные структу­ры, имеющие правовой статус организаций.

К основным социально-нормативным, политическим и юридическим формам корпоративного уровня общественного контроля за деятельностью государства, его органов и должностных лиц следует отнести участие представителей институтов и структур гражданского общества в работе местных (городских, сельских) дум, собраний и т.д., защиту прав и свобод человека в судебных органах, участие в различных телевизионных про­граммах, «круглых столах», публичных слушаниях и обсуждениях, конфе­ренциях и т.п. Формы как контроля за государством, так и защиты от чи­новничьего произвола могут и должны быть разнообразными^[70], главное здесь то, что активная позиция политических, экономических и иных со­циальных субъектов гражданского общества постепенно формирует наи­более действенную (эффективную) и адекватную (правокультурной среде, сферам применения, целям и задачам, законным интересам и потребностям и т.д.) систему общественного контроля за деятельностью властных струк­тур на всех уровнях, что послужит серьезным основанием режима закон­ности и правопорядка, развития правового сознания и культур, совершен­ствования правовой жизни общества в целом. Конечно, главной норматив­но-правовой основой данного корпоративного уровня является (кроме от­меченных выше статей Конституции РФ) ст. 30 Конституции РФ, в кото­

рой закрепляется, что «каждый имеет право на объединение, включая пра­во создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов».

Особо следует отметить деятельность средств массовой информации как субъекта общественного контроля, функционирование которых значи­тельно влияет на открытость публично-правовой деятельности органов го­сударственной власти. Например, в рамках содержания Федерального за­кона «Об общественном контроле», разработанного при участии междуна­родного комитета по борьбе с организованной преступностью, террориз­мом и коррупцией (ICOCRIM), средствам массовой информации отводится одна из ключевых ролей в успешной реализации контрольной деятельно­сти. При этом фиксируется, что общественные объединения и граждане при осуществлении общественного контроля сотрудничают со средствами массовой информации по вопросам:

1) предоставления достоверных материалов для корреспондентских расследований по конкретным правонарушениям и правонарушителям;

2) пропаганды правовых и специальных знаний среди населения в целях профилактики правонарушений;

3) информирования населения о принимаемых мерах по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

4) участия представителей средств массовой информации в отдель­ных контрольных мероприятиях;

5) доведения до населения информации о результатах работы обще­ственных объединений по осуществлению общественного контроля.

Здесь вполне справедливо делается акцент на том, что средства мас­совой информации позволяют, с одной стороны, консолидировать, задей­ствовать и направить общественное мнение на наиболее проблемные во­просы функционирования системы публичной власти (т.е. как органов и структур государственной власти, так и муниципальных органов власти); с другой - формируют условия, при которых коррупционная составляющая, недостойное служебное поведение и пр. становятся невозможными или

чрезмерно рискованными. Очевидность данного направления деятельности средств массовой информации подтверждается профессиональным, эффек­тивным и быстрым решением острых проблем в функционировании орга­нов государственной власти в случаях привлечения общественного внима­ния. Кроме того, граждане, правозащитные организации посредством средств массовой информации инициируют собственные независимые рас­следования, обеспечивая тем беспристрастные, объективные социально и юридически значимые решения.

В целом средства массовой информации в той или иной форме своей публичной деятельности выполняют ряд важнейших социальных, полити­ческих и правовых функции в обществе, обеспечивая контроль за деятель­ностью органов власти, за процессом принятия управленческих решений. Причем важно подчеркнуть, что функционирование средств массовой ин­формации, качество и социальная направленность их деятельности высту­пает мощным источником, формирующим и развивающим массовое и профессиональное правосознание, представление населения о деятельно­сти различных органов власти.

Именно информационная, образовательная и правосоциализирующая деятельность позволяют средствам массовой информации выполнять функцию критики и контроля. Кроме того, средства массовой информа­ции проводят собственные журналистские расследования. Однако не сле­дует трактовать деятельность средств массовой информации по общест­венному контролю только в негативном, критическом аспекте.

Следующим, третьим уровнем общественного контроля за деятель­ностью государства в современных российских условиях является создан­ная по инициативе Президента РФ Общественная палата, а также форми­руемые в настоящее время региональные общественные палаты и наблю­дательные советы при органах государственной власти в субъектах РФ. Это, безусловно, наиболее высокий и профессиональный уровень осущест­вления общественного контроля за публично-правовой деятельностью го­

сударства. Именно функционирование Общественной палаты (создавае­мых по образу федеральной - региональных общественных палат, а также формируемые в регионах общественные советы, комиссии и т.п. при орга­нах публичной власти) способно оказать реальное воздействие не только на правоприменительные органы государственной власти, но и на законо­дательную деятельность, повлиять на направления правовой политики го­сударства, содержание издаваемых нормативных правовых актов и т.п.

В этом плане следует привести позицию Президента РФ В.В.Путина по поводу сущности и назначения Общественной палаты, ее значимости для формирования правовой политики государства, контроля за функцио­нированием законодательной власти и совершенствования правопримени­тельной практики, а также ориентирования государственной власти на ин­тересы и потребности общества.^[71].

Вообще идею общественного контроля за деятельностью государст­венной власти высказывали многие российские ученые^[72]. Вероятно, опира­ясь на эту отечественную традицию, Президент РФ выступил с законода­тельной инициативой, которая воплотилась в принятии Федерального за­кона «Об Общественной палате Российской Федерации». Принятый Феде­ральный закон направлен на повышение роли общественного контроля за

функционированием институтов и структур государственной власти как на федеративном, так и на региональном уровне (п. 4 ст. 2 ФЗ). Целью же уч­реждения этой организации стало обеспечение прозрачности государст­венных органов власти посредством установления контакта с обществен­ными институтами и учреждениями, обязанности должностных лиц отве­чать по соответствующим запросам Общественной палаты, а также по­средством вынесения заключения о деятельности чиновников и после­дующего опубликования результатов различных экспертиз.

Создание Общественной палаты, по мнению многих исследователей, является отправной точкой процесса институционализации в постсовет­ской России системы общественного контроля, инициирования участия институтов гражданского общества и граждан в нем^[73]. Так, согласно Феде­ральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» од­ним из ключевых полномочий данного органа является функция общест­венного контроля за исполнительной властью^[74]. Формы и методы реализа­ции функции общественного контроля за органами исполнительной вла­сти, осуществляемой Общественной палаты, весьма разнообразны. Так, ст. 20 упомянутого выше нормативного правового акта наделяет Обществен­ную палату правом инициировать создание общественных советов при ор­ганах исполнительной власти, при этом процедуры и порядок осуществле­ния деятельности дополнительно регламентируются рядом других норма­тивных правовых актов^[75]. Кроме того, Указом Президента РФ от 04.08 2006 № 842 предусмотрен порядок формирования общественных советов при федеральных органах власти, руководство деятельностью которых осуще­ствляет Президент РФ^[76].

Таким образом, субъектами общественного контроля за деятельно­стью органов государственной власти являются:

- во-первых, граждане Российской Федерации;

- во-вторых, средства массовой информации;

- в-третьих, общественные объединения и движения, а также различ­ные неправительственные правозащитные организации;

- в-четвертых, Общественная палата, а также общественные советы, создаваемые при органах государственной власти.

В свою очередь, целью общественного контроля является соответст­венно функционирование органов публичной власти, то, насколько они способны определять общественные проблемы, формировать направления и приоритеты правовой политики по реализации национальных интересов и потребностей^[77].

В этом плане можно заключить, что юридические обязанности, воз­лагаемые на систему государственной власти в целом, призваны гаранти­ровать реализацию прав и свобод граждан, обеспечение условий реализа­ции общественных, групповых и личных законных интересов и потребно­стей. При этом обязательное лицо преследует при осуществлении различ­ных юридических действий не собственные цели, а действует в интересах носителей прав и свобод, что закреплено во многих положениях Конститу­ции Российской Федерации^[78].

К ведущим правовым формам общественного контроля следует от­нести:

- во-первых, публичные слушания и обсуждение проектов норматив­ных правовых актов, правовых доктрин, значимых политических и соци­ально-управленческих решений, имеющих важное общественное значение. Кроме того, данная форма общественного контроля предусматривает уча­стие гражданского общества в разработке проектов нормативных право­вых актов, обсуждении тех или иных социально значимых решений, но и участие представителей общества в работе органов государственной вла­сти, присутствие на заседании тех или иных комиссий и т.д.^[79]

Кроме того, в законодательстве РФ предусмотрен и порядок направ­ления членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти^[80]. Причем решение всех без исключения организационных вопросов, связанных с участием представи­телей Общественной палаты в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, является обязанностью руководителей данных ор­ганов;

- во-вторых, различные публичные мероприятия, выражающие соци­альную и политическую активность граждан, их контроль над разнород­ными процессами управления государством, что является практическим выражением права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 30 Конституции РФ)^[81]. Это форма прямого и косвенного влияния на принятие общественно значимых решений органами публичной власти, выражения мнения о дея­тельности органов и структур государственной власти, отдельных должно­стных лиц и т.п.^[82] Кроме того, данная форма имеет существенное значение (особенно при условии высокого уровня активности институтов граждан­ского общества) как для формирования национальной правовой политики государства, так и для контроля за ее реализацией в деятельности публич­но-правовых органов власти;

- в-третьих, достаточно эффективной и действенной правовой фор­мой общественного контроля является институт наказов, который в Рос­сийской Федерации только начинает развиваться и получать нормативно­правовое оформление в законодательстве РФ. Но более важно то, что для успешного функционирования данного института необходимо формирова­ние юридической практики, соответствующего политико-правового мыш­ления и высокого уровня политической активности. Поэтому для обеспе­чения последнего в современной российской государственно-правовой ре­альности следует придать более высокий статус институту наказов избира­телей и общественных организаций путем нормативно-правовой фиксации

данного института и форм ответственности за его нарушение ^[83]. Так, по мнению С.А. Авакьяна, наказы представляют собой не просто любое пору­чение избирателей и общественных организаций, а институт, имеющий высокое публично-правовое и политическое значение, поскольку именно в содержании наказа формулируются важные социально-политические про­блемы, требующие неотлагательного решения с целью снижения социаль­ной, политической, этнонациональной и иной конфликтогенности ^[84]. При­чем система наказов - это не только механизм интеграции социально- политических проблем и задач, но и эффективная социально-правовая форма ориентирования государственного управления общественными процессами, а также технология формирования обратной связи между об­ществом и публично-правовыми институтами власти.

C нашей точки зрения, система наказов представляет собой адаптив­ную правовую форму не только общественного контроля, но и обеспече­ния интеграции социальных проблем, интересов и потребностей на феде­ральном, региональном и муниципальном уровнях, наиболее мобильную и эффективную форму планирования, контроля и координирования управ­ленческого процесса, а также технологию формирования обратной связи между обществом и институтами государственной власти, отвечающую сложившимся традиционным практикам властно-правового взаимодейст­вия в системе «личность - общество - государство».

Кроме того, институт наказа избирателей предполагает такую пуб­лично-правовую форму контроля, как отчет по наказам, который в миро­вой политико-правовой практике реализуется в форме публичного доклада

перед избирателями, дискуссионных публичных встреч, а также публика­ции социально-политических результатов с периодичностью отчета - не реже одного раза в год;

- в-четвертых, общественный институт отзыва, который дает реаль­ную политико-правовую возможность непосредственному источнику вла­сти (народу) осуществлять действенный контроль над избранными и вы­двинутыми в те или иные органы власти представителями, чиновниками, служащими и иными должностными лицами. Кроме того, институт отзыва может выступать в качестве одной из ведущих правовых форм ответствен­ности за невыполнение наказов избирателей, общественных организаций и объединений; а также данный институт может выступать в качестве обще­ственного мониторинга, т.е. постоянного, текущего контроля за деятельно­стью публично-правовых органов власти, их должностных лиц;

- в-пятых, в качестве одной из правовых форм общественного кон­троля в специализированной литературе выделяют референдум как одно из важнейших средств непосредственной демократии, которое имеет пре­имущество перед представительной формой, поскольку дает возможность народу выразить свое согласие/несогласие, выразить свою волю, отноше­ние прямо, путем голосования ^[85]. При этом данная правовая форма общест­венного контроля носит непосредственный характер, означающий, что ее использование влечет обязательное рассмотрение предложенного проекта нормативного правового акта или принятого юридически значимого реше­ния и т.п ^[86][87]Конечно, народная правотворческая и управленческая инициа-

3 тива предусмотрена на уровне местного самоуправления ;

- в-шестых, важной формой общественного контроля является соци­альный мониторинг, осуществляемый средствами массовой информации. Несомненно, что в современном государственно-правовом и социально­культурном процессах средства массовой информации играют огромную роль, способствуя созданию общественного мнения, образа государствен­ной власти, того или иного института или специальной структуры госап­парата, конкретного должностного лица, служащего и т.п. Постоянный мониторинг функционирования системы государственной власти, перио­дические опросы общественного мнения с публикацией их результатов дают оценку важнейшим событиям и процессам, протекающим как в сфере государственного управления, так и в сфере функционирования граждан­ского общества. Сегодня средства массовой информации в России еще не стали эффективно действующим инструментом социального контроля. В нормативных правовых актах данный вопрос урегулирован весьма слабо, а на доктринально-правовом уровне проблеме социального мониторинга с помощью средств массовой информации также традиционно уделяется ма­ло внимания^[88]. Кроме того, бурное развитие информационно­коммуникативных технологий открывает целую перспективу новых, более действенных форм социального мониторинга, интерактивного опроса на­селения, контроля за различными этапами управления и мероприятиями, реализуемыми государственной властью ^[89].

Учитывая субъектный состав общественного контроля, а также пуб­лично-правовые формы и уровни его реализации, можно выделить различ­ные виды данного контроля за деятельностью органов государственной

власти. Как было показано выше, наиболее обширной и сложной сферой реализации общественного контроля является контроль за деятельностью органов государственной власти, конкретных государственных служб, от­дельных органов исполнительной власти и должностных лиц. При этом важно подчеркнуть, что основные усилия общественного контроля в со­временной российской государственности, впрочем, как и в других, зару­бежных государственно-правовых пространствах, направлены на контроль прежде всего правоприменительной сферы государственной деятельности.

Одними из главных институтов общественного контроля за данной сферой, бесспорно, являются различные правозащитные организации и Общественная палата РФ, обеспечивающие не только контроль за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина, но и взаимодействие граж­дан России с федеральными и региональными органами государственной власти, а также публично-правовыми органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов населения.

Другим видом общественного контроля является контроль за право­судием, необходимость которого признают не только ученые-правоведы, но и юристы- практики ^[90]. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»^[91] судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и при­влекаемыми в установленном порядке к осуществлению правосудия при­сяжными, народными и арбитражными заседателями. В свою очередь, осуществление контроля за правосудием со стороны общественности в ка­кой-либо иной форме, исходя из правовых принципов осуществления пра­восудия, создает угрозу независимости суда. Однако институт народных заседателей в настоящее время упразднен, и тем самым одной важной за­

конной формой общественного контроля граждан за отправлением право­судия стало, соответственно, меньше.

Общественный контроль за избирательным процессом служит, бес­спорно, гарантией свободной реализации избирательных прав граждан, их соблюдения, гарантией свободного волеизъявления граждан в ходе выбо­ров и референдума, а все это вместе взятое способствует созданию условий для признания результатов выборов (референдума) действительными. Так, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» последние вправе назначать наблюдателей, кото­рые присутствуют в день голосования на избирательных участках^[92]. При этом задача института наблюдателей заключается в обеспечении того, что­бы граждане РФ, члены избирательных комиссий, общественные объеди­нения, политические партии и движения, профсоюзы в полной мере могли воспользоваться предоставленными им законодательством РФ правами, а именно поэтому наблюдателями не могут быть назначены представители власти (судьи, прокуроры и т.д.), которые по своему статусу уже призваны стоять на страже соблюдения режима законности и правопорядка.

Важное значение в современном механизме правового государства имеет общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Правовые основы данного вида обществен­ного контроля формирует целый комплекс нормативных правовых актов^[93], которые призваны не только обеспечить организационно-правовые основы данного вида деятельности, но и сформировать адекватные и эффективные механизмы социально-правовой превенции нарушения конституционно­правовых прав и свобод человека и гражданина в местах заключения.

Следующий вид общественного контроля реализуется в трудовых правоотношениях. Так, согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»^[94]профсоюзные организации имеют право осуществлять контроль за соблю­дением работодателями, должностными лицами законодательства о труде, вправе создавать для реализации этих контрольных целей собственные ин­спекции труда.

Общественный контроль реализуется также и в экономической сфере деятельности.

Общественный контроль достаточно необходим и весьма действенен в сфере экологической безопасности. В сфере общественного контроля за экологической безопасностью, использованием и охраной природных ре­сурсов в законодательстве - и это следует признать - имеются только «нормативные штрихи» по регулированию данного вида деятельности. В частности, общественные организации, основной уставной целью которых является охрана окружающей среды, вправе организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»^[95].

Кроме того, сравнительно недавно создан и действует институт об­щественного контроля в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Данный вид общественного контроля в основном

реализуется Общественным советом по инвестированию средств пенсион­ных накоплений, численность которого и Положение о котором утвержде­ны Указом Президента РФ^[96].

Другой немаловажный вид общественного контроля - это контроль за средствами массовой информации^[97]. По итогам публичных обсуждений и экспертиз Общественная палата РФ может давать заключения о нарушени­ях свободы слова в средствах массовой информации. При этом в зависимо­сти от степени нарушения эти заключения направляются в регистрирую­щие или правоохранительные органы, а также учредителям или руково­дству соответствующих средств массовой информации^[98].

В то же время, говоря о защите прав средствам массовой информа­ции, необходимо помнить о таком правом феномене, как злоупотребление правом^[99]. Другими словами, злоупотребление правом есть «такое осущест­вление права, которое противно социальным целям, ввиду которых право

было закреплено за ее носителем» ^[100]. Например, используя право на пред­выборную агитацию в качестве кандидата в депутаты, субъект не должен осуществлять действия по злоупотреблению этим правом - порочить честь и достоинство других кандидатов. В ст. 10. ГК РФ субъектам гражданских правоотношений запрещается злоупотреблять правом при осуществлении коммерческой деятельности с нанесением вреда интересам третьих лиц, например, при осуществлении монополистической деятельности, т.е. зло­употреблять доминирующим положением на рынке, и ограничении кон­куренции^[101].

Следует также заметить, что дефиниция рассматриваемой категории, а также критерии квалификации деяний субъектов в виде злоупотребления своими субъективными правами находятся в настоящее время в стадии разработки. В общем плане под злоупотреблением правом понимают такое деяние (как в форме действия, так и в форме бездействия) управомоченно­го субъекта по реализации принадлежащего ему субъективного права, ко­торое совершено в рамках предоставленных законом возможностей, а ре­зультаты его выходят за установленные пределы осуществления права по причине намерения субъекта причинить вред и (или) объективного причи­нения вреда правам и законным интересам других субъектов.

Очевидно в свете вышеизложенного, что развитие рассмотренных форм и видов общественного контроля, а также нормативно-правовое и организационное обеспечение указанных недостатков в его реализации в перспективе сформирует целостную, эффективную, стабильную, самоор- ганизационную и адаптивную систему общественного контроля за дея­тельностью органов и структур государственной власти, их должностных лиц. Кроме того, все это будет способствовать следующему: во-первых,

ориентировать государственно-правовое управление на общенациональ­ные цели и задачи; во-вторых, обеспечивать согласование социально- политического развития территориального пространства страны; в- третьих, формировать интегративные основы комплексного социально- политического программирования деятельности институтов государствен­ной власти на всех уровнях ее организации; в-четвертых, обеспечивать об­ратную связь между функционированием органов и структур государст­венной власти и институтов гражданского общества, формировать соот­ветствующую систему социологического обеспечения и мониторинга нор­мотворческой и правоприменительной деятельности; в-пятых, институциа- лизировать систему публично-правовой ответственности институтов и структур государственной власти за реализацию социальной политики, развитие форм гражданской активности и общественного контроля за их функционированием.