Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. В классиче­ской либеральной доктрине правового государства одной из базовых идей является взаимосвязь государства и гражданского общества, выражающая­ся в подотчетности и подконтрольности государственных органов и долж­ностных лиц народу, который делегировал им часть своих естественных прав.

В России идея правового государства вот уже около двадцати лет ос­тается лишь проектом, стратегией, целью. Во многом невозможность реа­лизации данной идеи обусловлена высоким уровнем коррупции и непро­фессионализмом чиновников, бесконтрольно осуществляющих свои функ­ции. По мнению большинства аналитиков, именно преодоление коррупции является главной проблемой на пути построения правового государства в России, так как законопослушность граждан зависит не только от социаль­ной политики государства, но и от реализации принципа законности в дея­тельности государственных органов и должностных лиц. Контроль госу­дарства за своими чиновниками важен, но его недостаточно, так как круго­вую поруку, покровительство, «телефонное право» отменить законом или указом невозможно. Остается надеяться на активное правовое поведение граждан, которые, объединившись в группы, могут обеспечить движение информации «снизу», сигнализируя о «сбоях» в механизме государства, о

нарушении законности в его деятельности.

Степень научной разработанности. Идея общественного контроля за деятельностью государства давно представлялась мыслителям интересной. Участие граждан в государственной деятельности привлекала в античном мире Аристотеля и Цицерона, писавших в своих трактатах о необходимости контроля граждан за справедливостью принимаемых решений. В Новое время трудами представителей теории естественного права и крупных идеологов демократического либерализма Дж.Локка, Т. Пейна, Т. Джефферсона, Ш.Монтескье были заложены основы современного учения о правовом государстве и гражданском обществе, развитые впоследствии Кантом, Гегелем, Штаммлером. В их трудах большое внимание уделяется контролю за государством со стороны граждан, учреждающих государственную власть в результате общественного договора.

Формы, механизмы и различные направления социально-правового контроля разработаны в трудах как российских ученых (Г.Д.Гурвич, В.М.Горшенев, И.Б.Шахов, В.В.Лапаева), так и иностранных, ярким представителем последних является Р.Паунд. Правовые формы социального контроля, контрольные формы юридической деятельности, вопросы соотношения государственного и общественного контроля изучены в работах Л.А.Галаниной, А.И.Рябко, В.В.Гриб, П.Н. Панченко. Отдельно разнообразные формы общественного контроля как разновидности демократического контроля проанализированы в работах Л.В.Акопова. Виды общественного контроля рассмотрены в трудах А.В.Алекяна. C позиции теории правапонятие контроля также изученов работах В.П.Беляева. В контексте правотворческой политики в сфере прав человека общественный контроль рассматривался в трудах О.Ю.Рыбакова,

И.В.Ростовщикова, П.И.Анисимова, А.В.Малько. В научной литературе ближнего зарубежья следует отметить разработку в Украине В.Н.Гаращуком теоретико-правовых основ контроля общественных формирований и граждан как способа защиты прав личности в сфере государственного управления.

Кроме того, идея развитого и активного гражданского общества и контроля за государством получила развитие в либерально-правовой интерпретации, представленной в трудах классических и современных авторов А. Смита, А. де Токвиля, К. Поппера, Ю. Хабермаса, У. Эко, Ф.А.Хайека, П.Н. Новгородцева, Б.Н. Чичерина, А. Грамши, Д.С. Гриффите, О.Хеффе. Функции и деятельность гражданского общества в сфере контроля за государством представлены в работах Г.Дж. Бермана, П. Бурдье, Э. Геллнера, Дж.Л. Коэна, Э. Арато, Р. Дарендорфа, Д. Кина.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации законов государственными органами, а также право­отношения, регулирующие процессы развития правового государства и гражданского общества в постсоветской России и современном мире.

Предметом исследования выступает российское право, которое ре­гулирует структуру, формы и виды общественного контроля за деятельно­стью государственного аппарата как важнейшего элемента построения правового государства, а также закономерности построения общественных отношений в сфере реализации власти.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теорети­ко-правовой концепции общественного контроля, обосновании необходи­мости его реализации в практике государственного строительства, на ос­новании чего предложены различные виды и формы общественного KOH-

троля в современном государстве в правотворческом процессе и в сфере правоприменительной деятельности.

Для достижения этой цели в работе ставятся и решаются следую­щие задачи:

- дать определение общественного контроля над государственными органами как разновидности социально-правового контроля;

- рассмотреть общественный контроль как элемент различных кон­цепций правового государства;

- описать российский опыт правовых форм общественного контроля в современном правовом государстве;

- произвести историко-правовой анализ развития общественного контроля в отечественной государственности;

- привести классификацию видов общественного контроля в совре­менном государстве;

- выявить особенности общественного контроля в правотворческом процессе РФ;

- установить роль общественного контроля в сфере правопримени­тельной деятельности.

Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность общетеоретиче­ских, специальных и частно-научных юридических методов научного по­знания: анализ и синтез, историко-правовой, компаративный, системно­структурный, институциональный, формально юридический, логический, анализ толкования правовых норм и ряд других. Использования указанных методов позволило выявить особенности закрепления и функционирования институтов общественного контроля в рамках системы прав человека, а также определить направления их совершенствования.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные законы (в том числе Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»); федеральные законы (в

том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»); указы Президента Российской Федерации (в том числе указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; постановления Правительства Российской Федерации (в том числе Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» и другие подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертантом сформулированы теоретико-правовые характеристики общественного контроля в правовом государстве и показана его органическая связь с доктриной правового государства и гражданского общества, кроме того, установлены историко-правовые формы общественного контроля на различных этапах становления российской государственности; определены основные правовые формы и направления общественного контроля над государственными органами и должностными лицами в правотворческом процессе; обоснованы виды и направления общественного контроля в функционировании правового государства и правового регулирования; дана характеристика общественному контролю в правоприменительном процессе и сформулированы его актуальные направления, а также предложены меры, направленные на развитие различных направлений деятельности общественного контроля в контексте правовой политики России.

Результатами проведенного диссертационного исследования явились сформулированные и обоснованные следующие теоретические

положения, выводы и тенденции, обладающие научной новизной и выносимые автором на защиту:

- диссертант, основываясь на доктринальном анализе воззрений, формально-юридическом анализе действующего законодательства, выявил, что общественный контроль, с одной стороны, представляет собой особый процесс социального поведения людей и поддержания порядка, с другой - активное правомерное поведение граждан государства, выражающееся в индивидуальной и коллективной юридической деятельности по предупреждению правонарушений и злоупотреблений властью в сфере государственного управления;

по мнению диссертанта, осуществление контроля за деятельностью государственных органов связано с функционированием институтов гражданского общества: общественный контроль обеспечивает эффективное участие граждан в интересах гражданского общества, гарантирует правовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической политической системы посредством проверки соблюдения законности в деятельности государственных органов и должностных лиц; наблюдения над процессом реализации правовых норм или управленческих решений и качеством работы всех органов государства;

диссертант понимает под общественным контролем за деятельностью государства наблюдение и проверку гражданами деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемую от имени общества с целью реализации принципа законности, обеспечения прав человека и национальных интересов. К существенным признакам общественного контроля в современном государстве относится следующее:

а) он осуществляется на основе идеологии и ценностей правового государства;

б) регулируется нормативными актами;

в) не имеет правоприменительного характера;

г) не является обязательным в том случае, если иное не предусмотрено законом;

д) его субъектами могут быть представители общественных объединений и граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими;

е) его деятельность осуществляется на основах выборности, периодической сменяемости, публичности;

- с точки зрения диссертанта, современная доктрина правового государства предполагает действенный и эффективный контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц, позволяющий достигать реализации целей и задач, стоящих перед государством не только по защите интересов граждан, но и национальных интересов. В правовом государстве именно общественный контроль является наиболее действенным инструментом предупреждения корыстного использования государственными служащими своих полномочий в различных формах.

- диссертант считает, что контроль осуществляется в публично­правовой и частноправовой формах, последняя связана с возможностью гражданина с помощью судебных и административных механизмов влиять на содержание правоприменительных и нормативных актов, а публично­правовой контроль реализуется посредством политических институтов, прежде всего институтов гражданского общества.

По сферам действия общественный контроль подразделяется на со­циально-правой, политический, экономический, экологический, духовно­нравственный и др.

C учетом направленности общественного контроля выделяют: соци­ально-управленческий (отражающий формы и способы влияния общества, личности, их организаций на принятие и реализацию управленческих ре­шений, а также способы «ориентирования» государственных и муници­пальных органов на обеспечение и реализацию общего курса действия, достижения общесоциальных целей, задач и т.п.); социальный надзор (реа­лизуемый обществом и направленный на проверку соблюдения законности в деятельности органов публичной власти и должностных лиц); консоли­дированный или институциональный (осуществляемый институтами граж­данского общества, прежде всего средствами массовой информации, на­правленный на выявление и артикуляцию проблем развитии общества и государства, выявление их причин и установление ответственных лиц в сфере реализации политической власти государством, что обеспечивает реальную возможность осуществления правовых интересов личности, об­щества и государства).

По степени участия общественный контроль может быть подразде­лен на: массовый, реализуемый всеми участниками общественных отно­шений; групповой - отдельными организациями и учреждениями; индиви­дуальный - отдельным гражданином. Исходя из того, на каком уровне правовой целостности реализуется общественный контроль, выделяют контроль общенациональный, институционально-нормативный, нефор­мальный.

По сферам реализации выделяется общественный контроль за право­судием, за деятельностью госаппарата, за избирательным процессом, за обеспечением прав человека, за соблюдением прав потребителей, за эколо­гической безопасностью и т.п.

По субъектам контроля выделяется: общественный контроль непра­вительственных правозащитных организаций, общественных палат и ко­миссий, средств массовой информации, непосредственный контроль граж­дан, посредством сети Интернет;

- диссертант определяет, что общественный контроль является формой правовой социализации индивида; способом воспроизводства правовой культуры; ее ценностью и феноменом. Общественный контроль обеспечивает не только эффективность функционирования государственного аппарата, но и поддержание и сохранение всей системы социального порядка, прежде всего правового.

Субъектами общественного контроля в правовом государстве выступает гражданин как участник правоотношений, позволяющих совершать различные правомерные действия; различные общественные организации: политические партии, профсоюзы, ассоциации,

правозащитные организации, общественные палаты и наблюдательные советы при органах государственной власти.

Объект общественного контроля - эффективное функционирование органов государственной власти с точки зрения обеспечения прав и интересов человека, общества и государства согласно действующим законам;

- с точки зрения диссертанта, общественный контроль - это прежде всего установленный нормами права порядок сбора гражданами и организациями информации о деятельности государственных служащих, публичных органов власти, а также распоряжение этой информацией в целях предотвращения преступлений и повышения эффективности реализации юридической ответственности.

Его формы выделяют в зависимости от сферы деятельности государственного органа, подвергающегося общественному контролю: в сфере общественной безопасности, в сфере предупреждения преступности, в сфере государственного управления, в сфере противодействия коррупции

и терроризму, в сфере законотворчества, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, в сфере отправления правосудия, в сфере обороны страны;

- по мнению диссертанта, виды общественного контроля могут быть разделены по субъектному составу, а именно: контроль граждан; контроль общественных и религиозных организаций; контроль общественных советов; контроль средств массовой информации; контроль политических партий, движений; контроль юридических лиц (прежде всего их ассоциаций и союзов в соответствии с Гражданским кодексом РФ, наделенных функциями представительства интересов юридических лиц); контроль научных коллективов, влияющих на общественное мнение. В зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью различается независимый и вспомогательный общественный контроль.

В правотворческом процессе общественный контроль осуществляется в нескольких основных формах: экспертиза (независимая, общественная, антикоррупционная) проектов нормативных правовых актов; участие представителей общественности в заседаниях парламентов в качестве наблюдателей; общественное обсуждение законопроектов; обжалование действующих нормативных правовых актов гражданами в суде и признание их неконституционными; правомерные формы лоббирования общественных интересов в законотворческой деятельности; экспертные советы по оценке регулирующего воздействия актов, что позволяет:

■ во-первых, предотвратить появление коррупционных правовых норм;

■ во-вторых, обеспечить представление интересов общества в процессе законотворчества, отражение национального правового менталитета в законодательной деятельности;

■ в-третьих, минимизировать правотворческие ошибки и пробелы;

■ в-четвертых, оптимизировать социальный механизм действия права.

диссертант установил, что общественный контроль над правоприменительным процессом призван обеспечивать повышение эффективности механизма правового регулирования.

На стадии реализации права законность правоприменения призваны обеспечить:

а) институты журналистских и общественных расследований, социальный аудит, общественный контроль бюджета, общественные слушания;

б) сходы, собрания граждан по обсуждению значимых государственных решений;

в) интерактивные рейтинги эффективности органов государственной власти;

г) научные экспертизы по вопросам деятельности органов исполнительной власти;

д) общественные экологические экспертизы, обращения субъектов гражданского общества в правительственные и неправительственные международные организации.

При формировании законодательной базы особое внимание следует уделять развивающимся формам общественного контроля, а также таким его разновидностям, которые в силу своих качеств не могут быть взяты под контроль исполнительной властью.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы работыо роли общественного контроля в правовом государстве, его формах и видах могут послужить основой для дальнейшего изучения взаимодействия общества и государства, развития институтов гражданско­го общества, что позволит скорректировать и оптимизировать курс модер­низации российской государственности; критически оценить процессы, протекающие в сфере развития правового государства и гражданского об­

щества, и предложить их оптимизацию. Кроме того, выводы, сделанные диссертантом в исследовании, дают возможность уточнить некоторые пер­спективные направления современных правовых исследований.

Практическая значимость состоит в том, что содержащиеся в ра­боте рекомендации могут найти практическое применение в нормотворче­ской деятельности и правореализации. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании по теории государства и права, юридической конфликтологии, социологии права, философии права..

Достоверность и апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседаниях кафедры тео­рии государства и права имени Г.В.Мальцева юридического факультета имени М.М.Сперанского Федерального государственного бюджетного об­разовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также нашли отражение в 12 науч­ных публикациях диссертанта общим объемом более 5 п.л.

Некоторые авторские идеи, решения и рекомендации были положе­ны в основу докладов на научных и научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах»: «Взаимодействие механизмов обществен­ного контроля над деятельностью государства в условиях глобализации и регионализации» (Туапсе, 2010), «Законодательное закрепление проведе­ния парламентских расследований как условие становления правового по­рядка в современном российском обществе» (Ростов-на-Дону, 2010), «Обеспечение безопасности и государственно-правовое регулирование от­ношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе» (Poc- тов-на-Дону, 2010), «Современные проблемы развития механизмов обще­ственного контроля» (Орел, 2010), «Взаимодействие государства и обще­ства в доктрине правового государства» (Ростов-на-Дону, 2011), «Истори­ческие формы развития механизма общественного контроля над деятель­ностью Российского государства» (Ростов-на-Дону, 2011), «Общественный

контроль над правотворческой деятельностью государства» (Ростов-на- Дону, 2012), «Государственно-правовое регулирование отношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе» (Ростов-на-Дону, 2012).

Степень достоверности представленных научных результатов прове­денного исследования обусловливается использованием в работе совре­менной научной методологии и основополагающих концепций отечест­венных и зарубежных ученых; научной аргументированностью основных положений и выводов диссертации

Структура диссертационного исследования обусловлена его целя­ми и задачами и включает в себя введение, две главы, включающие семь- параграфов, заключение, список использованных источников и научной литературы.