§ 3. Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и информатизации органов власти в Российской Федерации

Виртуальное пространство должно быть поставлено в правовые рамки.

Д. А. Медведев

Социальное управление в целом и государственное управлени­ем, в частности, весьма существенным образом зависят от скорости и качества получения различного рода информации о состоянии управляемой среды, накопления ресурсов, благодаря которым воз­можно своевременно принять необходимое решение.

Виртуальное пространство, обладая такими характеристиками, как глобальность, отсутствие национальных границ, интерактив­ность, анонимность, с одной стороны, предоставляет личности бес­прецедентные возможности для реализации прав и свобод, а с дру­гой — широко используется для совершения различного рода неправомерных действий. Эксперты отмечают, что в последнее время резко возросло количество совершаемого в виртуальном

пространстве мошенничества, вымогательства, распространения порнографических, про-наркотических и экстремистских материа­лов, клеветы, оскорблений и других подобных нарушений^[29][30]. В вы­ступлении на заседании Совета по развитию информационного общества 8 июня 2010 г. в Твери Д. А. Медведев указал, что «...виртуальное пространство должно быть поставлено в правовые 30рамки» .

Важным этапом, который предшествовал развитию государст­венных программ по информатизации и реформированию сущест­вующей административной системы в России, является участие нашей страны в международных инициативах и межправительст­венных акциях, направленных на выработку согласованного и сба­лансированного подхода к реализации программ развития инфор­мационного общества.

Сегодня мы наблюдаем создание федерального законодательст­ва, регулирующего отношения в информационной сфере, не менее поступательно развивается и законодательство субъектов Россий­ской Федерации, одна из ключевых задач которого — учет регио­нальных особенностей в регулировании процессов информатиза­ции, а также дальнейшая конкретизация норм федерального законодательства в целях его более точного выполнения всеми субъектами правоотношений. Одной из существенных проблем со­вершенствования процессов государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях является ускорение

и упорядочение обмена между субъектами соответствующих отно­шений юридически значимыми сведениями, которые обычно пред­ставляются в виде документов. Организация устойчивого и безо­пасного оборота документов в электронной форме отображения — один из ключевых моментов совершенствования системы инфор­мационного обеспечения деятельности публичной власти на со­временном этапе. В данной сфере и доктринальные наработки, и нормативное регулирование пока находятся на начальном уровне.

Следует также понимать, что системы электронного докумен­тооборота, а также информационные системы органов государст­венной власти и органов местного самоуправления в целом — это не столько комплекс норм и иных правил, сколько сложнейший комплекс технических и организационных решений, ряд из кото­рых предопределяет наличие вектора для правового регулирования. Именно поэтому изучение правовых аспектов этой проблемы необ­ходимо осуществлять в определенной мере в соприкосновении с другими науками — наукой государственного управления, техни­ческими теориями систем и рядом других.

Однако, несмотря на неоднократное обозначение данной про­блемы, в России пока не сложилось законодательной традиции своевременного регулирования информационных отношений, в том числе возникающих в виртуальном пространстве.

муникационных технологий оперативность и удобство получения организациями и гражданами государственных услуг и информа­ции о результатах деятельности государственных органов; оптими­зацию государственного управления; усиление открытости госу­дарства и более эффективную реализацию конституционных прав и свобод граждан. Автор также делает вывод о том, что «электрон­ное государство» является социально-технологической основой осуществления государственного контроля виртуального простран­ства, которая включает в себя компьютерные и иные электронные технические сети, сетевые сайты и порталы, систему электронного документооборота, системы интерактивного взаимодействия госу­дарства и населения на основе электронных административных регламентов с использованием электронной подписи и других средств идентификации, систему обеспечения комплексной ин­формационной безопасности³².

Сегодня, несомненно, назрела необходимость социального партнерства общества и государства в области контроля виртуаль­ного пространства, выражающегося в развитии форм общественного контроля, в том числе с использованием гражданами и обществен­ными объединениями различных электронных инструментов: сай­ты и порталы органов государственной власти, электронное голо­сование, электронные собрания граждан, форумы и блоги, которые, с одной стороны, выступают формами реализации прав граждан, а с другой — используются для общественного контроля деятель­ности государственных органов через виртуальное пространство.

Сущность виртуального пространства образуют три со­ставляющие. Во-первых, это информационная база, т. е. много­численные информационные потоки, процесс движения и перера­ботки информации, механизмы ее образования и распространения. Во-вторых, это социальная составляющая, т. е. совокупность об­щественных отношений, возникающих в процессе использования

Интернета и других сетей, складывающихся по поводу информа­ции, обрабатываемой при помощи ЭВМ. В-третьих, это техниче­ская и технологическая основа, поскольку виртуальное про­странство является сложно функционирующей электронной системой, набором технических и программных средств, иннова­ционных процессов.

Технико-технологическая составляющая носит служебный ха­рактер по отношению к информационной и служит для организа­ции и обеспечения функционирования последней. Все составляю­щие виртуального пространства должны выступать объектами правового регулирования, хотя и в разной степени³³. Исходя из сформулированного определения, можно выделить разнообразные признаки виртуального пространства как объекта государственного контроля: оно порождает возникновение информационных отно­шений, т. е. отношений в связи и по поводу информации и инфор­мационных услуг; объектом таких отношений всегда выступает информация (ресурсы, услуги), преимущественно обработанная электронными средствами связи, т. е. внесенная в память компью­тера, размещенная в компьютерной сети, обработанная (оцифро­ванная) с помощью других электронных устройств; виртуальное пространство существует на основе какого-либо технического средства — компьютерной или иной электронной сети; информа­ционные отношения, возникающие в виртуальном пространстве, имеют особый субъектный состав, предполагающий обязательное участие информационного посредника — провайдера; виртуальное пространство имеет соответствующую архитектуру, т. е. про­граммное и компьютерное оборудование, а также особое строение (трехмерность, иерархическая система доменов, разделение этого пространства на структурные зоны и т.

ществ электронного документооборота по сравнению с бумажным документооборотом (ускорение и упрощение информационных процессов, устранение пространственных барьеров, сокращение финансовых расходов, повышение открытости власти, возможно­сти дополнительной защиты передаваемой информации и др.) значительно повышает актуальность и эффективность такого взаи­модействия; анонимность, затрудняющая идентификацию пользо­вателя и государственный контроль отношений и др.

Виртуальное пространство является частью многообразной ин­формационной сферы. В этой связи необходимость государствен­ного контроля данных отношений обусловлена целым ком­плексом причин, важнейшими из которых являются следующие. Во-первых, виртуальное пространство тесно связано с реализацией конституционных информационных прав и свобод физических и юридических лиц посредством использования информационных технологий. Во-вторых, существование виртуального пространства обусловливает возможность совершения в нем различных непра­вомерных действий, что также требует соответствующего государ­ственного контроля. На современном этапе достигнутых позитив­ных успехов в реализации концепции «электронного государства» (создание сайтов и порталов, переход на электронный документо­оборот, предоставление государственных услуг в электронном виде и др.) существует ряд проблем — политического, экономического, социального и технологического (технического) плана.

Граждане закономерно опасаются масштаба возможности кон­троля со стороны государства, государство сегодня, к сожалению, не может в достаточной мере обеспечить защиту данных гражда­нина, неправомерные действия (хищение информации, изменение данных и т. п.) становятся все более частыми явлениями. Фактиче­ски никто сегодня не может гарантировать того, что в условиях полного перехода на электронизацию, например, при идентифика­ции личности гражданина (электронный паспорт) гражданин будет защищен от утраты информации либо ее изменения со стороны злоумышленника по «технической причине» неправильного ввода информации.

нопослушному гражданину, идентифицировав его по Ф. И. О. и региону проживания (либо прописке), с реальным нарушителем, или ему приписывались судимости, неуплата алиментов, кредитов и т. п. другие правонарушения.

Достаточно часто на данном этапе развития программ ИКТ в госуправлении происходили «обвалы» программного обеспече­ния и др.

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных на­правлениях совершенствования системы государственного управ­ления» ввел новый термин «открытые данные». Что это такое? Го­сударственные органы для обеспечения собственной деятельности и для отчетности о результатах собирают большое количество самых разнообразных данных. Эти данные представляют интерес не только для самих государственных органов и не только для це­лей государственного управления, но и для граждан, бизнес- сообщества, научных, социальных, образовательных институтов, гражданских активистов. Распространение и повторное использо­вание данных государственных органов, т. е. использование дан­ных для иных целей, чем это предполагалось при сборе данных, является новым подходом и мировым трендом.

Мировой опыт открытия данных свидетельствует о большой полезности такого подхода, особенно учитывая многообразие по­требностей современного информационного общества. Сервисы, предоставляющие доступ к открытым данным, — это одно из наи­более развивающихся направлений взаимодействия государства и граждан во всех развитых странах мира. Ценность для всего обще­ства достоверных данных, которые можно повторно использовать с минимальными организационными и другими ограничениями, состоит в том, что такие данные потенциально способствует разви­тию сотрудничества, развитию эффективных рынков, развитию открытости и в целом раннему выявлению и решению социальных проблем. Открывая данные, органы государственной власти имеют возможность не только повысить собственную прозрачность в гла­зах граждан, но и обеспечить информацией социально активных граждан, представителей бизнес-сообщества, научных учреждений,

которые стартуют и развивают проекты, нацеленные на общест­венное благо.

Предоставляя данные в специальном, так называемом маши­ночитаемом виде, пригодном для повторного использования и за­грузки в собственные базы пользователей открытых данных и специальные технические инструменты, государственные ор­ганы еще более снижают барьеры беспрепятственного обмена информацией и распространения информации. Кульминацией данного подхода является создание специальных приложений, основанных на использовании открытых данных, вплотную при­ближающих открытые данные к решению проблем повседневной жизни граждан.

Целью проекта «Открытые данные» является предоставление гражданам данных из информационных систем и баз данных орга­нов власти, касающихся вопросов, имеющих общественное значе­ние. Государство в лице органов власти публикует свои данные, чтобы:

• увеличить прозрачность деятельности органов власти для граждан, помочь гражданам понять, как работает Правительство, как используются средства налогоплательщиков;

• помочь в получении необходимой информации для обеспе­чения потребностей граждан, в том числе и повседневных;

• предоставить доступ бизнес-сообществу к имеющимся дан­ным для обеспечения здоровой конкуренции, возможности созда­ния новых инновационных продуктов;

• дать разработчикам возможность создавать новые социаль­но полезные приложения.

Сегодня во всем мире в связи с известными событиями, связан­ными с Эдвардом Сноуденом, спор о пределах власти ведется не столько о том, что правительству (или кому-либо еще) позволено знать, но о том, что правительству, учитывая его уникальные воз­можности, дозволено делать с этим знанием.

Зададимся вопросом, являются ли метаданные об участниках коммуникации приватными. В прошлом такие данные по умолча­

нию считались публичными, поскольку как только информация становится известна третьей стороне, она не может считаться при­ватной. Для того, чтобы письмо было доставлено, информация на конверте — данные об отправителе и получателе — должна быть раскрыта множеству третьих лиц, участвующих в доставке: поч­тальонам и сортировщикам отправлений. Поэтому она не является частной. Та же самая теория была в свое время применена к теле­фонии, поскольку телефонная компания должна знать отправителя и получателя вызова, чтобы обеспечить соединение. Таким обра­зом, считает Правительство, оно может искать и собирать подоб­ную информацию, не нарушая приватности.

Но и предоставление гражданам широких возможностей уча­стия в обсуждении общественной и политической жизни не всегда используется ими в позитивных и легальных целях. Широкое ис­пользование субъектами общественных отношений различных электронных устройств ведет к изменению характера информаци­онного взаимодействия общества и государства, выражающемуся в расширении прав граждан путем предоставления моментального доступа к разнообразной информации, увеличении возможностей граждан контролировать действия государственных органов и уча­ствовать в процессе принятия политических решений. Если знание публично, оно становится общественным благом. Тот, кто распро­странил знание, более не вправе его ограничивать — ни в том, кто им будет пользоваться, ни в том, что он с этим знанием будет де­лать.

В 2013 г. был запущен Индекс открытых данных (the Open Data Index), результат впечатляющих усилий сообщества по оценке эффективности деятельности правительств по всему миру «по обеспечению доступа общества к информации». Индекс обещает стать основным индикатором в последующие годы, позволит граж­данскому обществу эффективнее следить за исполнением прави­тельствами своих обещаний по открытию данных. Благодаря стре­мительному падению стоимости хранения данных, происходит массовая демократизация их накопления и обработки. В век техно­

логий величайший потенциал заложен именно в формировании де­централизованной, распределенной экосистемы данных и знаний — в противовес тенденциям централизации и контроля над массивами больших данных.

Сами по себе открытые данные не производят социальных пе­ремен и не предоставляют людям новых возможностей. Граждане нуждаются в приобретении специальных навыков, позволяющих превращать данные в знания: использовать их для ответов на во­просы и осуществления изменений в окружающем мире.

Концепция информационного общества традиционно рассматри­вается как новая ступень эволюции человеческой цивилизации, но­вая фаза общественного развития, в которой информационный сек­тор экономики оказывает решающее влияние на развитие как мирового сообщества, так и отдельных стран^[31]. В 1990-х — начале 2000-х гг. под влиянием стремительного развития Интернета и в свя­зи с появлением так называемой «новой экономики» было опубли­ковано большое количество работ, в которых либо развивались идеи постиндустриализма в направлении акцентирования внимания на технологическом или информационно-коммуникационном компо­ненте общественного развития (например, технотронное общество), либо делалась попытка построить комплексную теоретическую мо­дель новой общественной системы^[32]. При этом используются разно­образные названия: информационное общество, сетевое общество, информационализм, общество, основанное на знаниях, и др.^[33]

С конца 1990-х гг. концепция информационного общества на­чала активно применяться в социальной практике и проектах, на­

правленных на внедрение информационно-коммуникационных технологий в различные сферы жизни общества, что особенно про­явилось в программах Европейского Союза. В частности, пробле­матика информационного общества начала обсуждаться в середи­ны 1990-х гг. на совещаниях и конференциях, организованных Советом Европы, Европейской комиссией, ЮНЕСКО и многими другими международными и межправительственными организа-

37

циями .

В 1998 г. Международный союз электросвязи (ITU) выступил с предложением о проведении под эгидой Организации Объеди­ненных Наций Всемирного саммита по информационному обще­ству. Параллельно осуществлялась аналогичная деятельность в рамках «Группы восьми» (G8), которая завершилась подписани­ем в 2000 г. «Окинавской хартии глобального информационного общества», где лидеры государств, входящих в G8, обозначили готовность к реализации в своих странах программ, направленных на развитие информационного общества и ликвидацию информа- 38

ционного неравенства .

Следует отметить, что подготовка федеральной целевой про­граммы «Электронная Россия» началась сразу после подписания В. В. Путиным Окинавской хартии. Считается, что главным стиму­лом было участие России в работе саммитов «Группы восьми», где традиционно обсуждаются проблемы глобального развития и под­писываются документы стратегического характера.

Всемирный Саммит по информационному обществу был про­веден в два этапа. Первый — в декабре 2003 г. в Женеве, второй — в ноябре 2005 г. в Тунисе. В России в это время начала готовиться

³⁷ Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автомати­зированной обработке персональных данных // Сборник документов Со­вета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М.: СПАРК, 1998. С. 106-114.

³⁸ Окинавская хартия глобального информационного общества: При­нята на о. Окинава 22.07.2000 // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51-56.

и обсуждаться в экспертном сообществе «Стратегия развития ин­формационного общества в России», которая была утверждена в начале 2008 г. Тем самым можно констатировать, что сам термин перестал быть чисто научным и начал активно использоваться в проектах и программах на международном и государственном уровнях.

Существует ли информационное общество в России? Ответа на этот вопрос пока современная наука не дает. Россия — активный участник процесса глобализации. Важным фактором ее участия в процессах глобализации, где информационный компонент явля­ется важным, но не определяющим, выступает создание информа­ционной открытости России для мирового сообщества.

Основная идея действующего правительства — Россия должна стать лидером информационного мирового сообщества, в ней не­обходимо построить совершенно новый тип общества — открытое демократическое общество, общество, в котором каждый гражда­нин Федерации является полноправным участником всех процес­сов развития государства, начиная от законотворчества и заканчи­вая средой ЖКХ. Все граждане должны иметь равные возможности для реализации своих прав и свобод, а деятельность органов власти всех уровней при этом должна стать «прозрачной», т. е. информа­ционно доступной для каждого заинтересованного в этой инфор­мации гражданина.

Следующей идеей построения информационного общества в России является идея ломки стереотипов восприятия России ми­ровым сообществом. В этом смысле информационное пространство Российской Федерации стало более доступно для иностранных граждан, СМИ, общественных организаций.

Все органы власти согласно принятым указам Президента и постановлениям Правительства обязаны быть представлены в Интернете, иметь свой сайт с постоянно обновляющейся инфор­мацией о деятельности органа власти, этапах реализации админи­стративной реформы, принятых решениях в рамках основных на­правлений деятельности и т. д. Сегодня для реализации этих

концептуальных направлений информатизации сделано достаточно много.

Следует отметить, что первые концептуальные документы при­нимались еще в 1989-1990 гг. по решению руководства Советского Союза, когда была разработана концепция информатизации обще­ства. На основе этого документа, одобренного профильным коми­тетом Верховного Совета СССР, были подготовлены первые проек­ты общесоюзной программы информатизации и республиканской программы «Информатизация России». Однако эти программы так и не были приняты по причине распада Советского Союза и отсут­ствия соответствующих финансовых ресурсов^[34].

Процесс разработки государственной политики Российской Федерации в сфере развития информационного общества можно разделить на пять больших стадий:

• 1991-1995 гг. — формирование основ государственной по­литики в сфере информатизации в условиях рыночных отношений;

• 1995-1998 гг. — переход от политики информатизации к формированию основ информационной политики;

• 1998-2008 гг. — формирование государственной политики в сфере развития информационного общества. В 2008 г. завершился важный этап — этап разработки государственной политики и был принят первый официальный документ, утвержденный на высшем государственном уровне — «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», осуществлена разработка пла­на реализации Стратегии. Можно сказать, что с 2008 г. в России начался этап реализации стратегии развития информационного общества ^[35];

• 2008-2009 гг. — реализация государственной политики в сфере развития информационного общества переходит из стадии пилотных проектов в программу целенаправленной и плановой деятельности;

• 2010 — по настоящее время — планомерная реализация Концепции построения информационного общества, электронного правительства, Концепции снижения административных барьеров и повышения качества и доступности государственных и муници­пальных услуг.

В 2002 г. начала реализацию ФЦП «Электронная Россия». Пер­вый этап формирования государственных программ и обществен­ных инициатив, направленных на развитие информационного об­щества, можно обозначить диапазоном от 2001 до 2004 г. В этот период стартовала «Электронная Россия», началась проработка по­зиции государства об открытости информационных ресурсов орга­нов власти, были реализованы первые проекты и обозначены ос­новные организационные и правовые проблемы, препятствующие развитию информационного общества. Часть этих проблем и пре­пятствий были решены и преодолены только на следующем этапе, а многие еще предстоит решить. Напомним, Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010)» предусматривала реализацию мероприятий по девяти основным направлениям:

1. Совершенствование законодательства и системы госрегули- рования в сфере ИКТ.

2. Обеспечение открытости в деятельности органов государст­венной власти и общедоступности государственных информацион­ных ресурсов.

3. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использова­ния ИКТ.

4. Совершенствование взаимодействия органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрения ИКТ в реальный сектор экономики.

5. Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квали­фицированных пользователей.

6. Содействие развитию независимых средств массовой инфор­мации посредством внедрения ИКТ.

7. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам.

8. Развитие системы электронной торговли.

9. Формирование общественной поддержки выполнения меро­приятий программы.

В настоящее время можно уже констатировать, по мнению экс­пертов, что основные проблемы, которые возникли при реализации ФЦП «Электронная Россия», были заложены в механизмах ее вы­полнения и распределения бюджета. Это связано с тем, что коор­динацию программы на начальном этапе (2002-2006) осуществляли два российских министерства — Минэкономразвития и Минин­формсвязи, что было весьма не удобно с точки распределения функций и ответственности. Принимая во внимание существую­щую в России проблему бюрократизации принятия решений, это двоякое участие приводило фактически к отсутствию ответствен­ности конкретных лиц и конкретизации функций ведомств по при­нимаемым решениям реализации ФЦП.

В правительственном постановлении, утвердившем ФЦП, была обозначена задача формирования Межведомственной комиссии по координации деятельности заказчиков и исполнителей, координа­ции вопросов финансирования других федеральных, ведомствен­ных и региональных программ, содержащих задания по разработке и использованию ИКТ. Однако реально не удалось организовать работу по координации и согласованию участия Минэкономразви­тия, Мининформсвязи и других ведомств в реализации программы, что привело к фактическому блокированию многих направлений программы.

Первоначальная редакция ФЦП «Электронная Россия» преду­сматривала очень широкий набор целей и задач — от создания условий для развития демократии (равноправное вхождение гра­ждан России в глобальное информационное сообщество) до фор­мирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли. В качестве важной за­дачи ставилось повышение эффективности взаимодействия орга­

нов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражда­нами на основе использования ИКТ, т. е. развитие электронного правительства.

Реализацию программы предполагалось осуществить в три этапа.

На первом этапе (2002) планировалось осуществить анализ нормативной базы, изучить уровень информатизации экономики, сформировать системы мониторинга эффективности использования ИКТ, в том числе в органах государственной власти и местного самоуправления, подготовить пакет законопроектов, обеспечи­вающих гармонизацию законодательства Российской Федерации в сфере ИКТ с положениями международных конвенций и законо­дательством стран ЕС.

На втором этапе (2003-2004) предполагалось на основе прове­денных исследований и сформированной законодательной базы начать реализацию проектов, обеспечивающих электронное взаи­модействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъек­тами и гражданами в сфере налогообложения, таможенного декла­рирования, регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сер­тификатов, подготовки и представления статистической отчет­ности, а также по вопросам поставки продукции для федеральных государственных нужд. Помимо этого предполагалась реализация комплекса мероприятий в сфере инновационного развития — соз­дание технопарков и формирование современной материально­технической базы для подготовки в ведущих образовательных уч­реждениях страны специалистов в сфере ИКТ.

Третий этап программы (2005-2010) был ориентирован на соз­дание основы для массового распространения ИКТ во всех сферах общественной деятельности на основе единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и использования системы электронной торговли. На этом этапе предполагалось комплексное внедрение системы электронной торговли для государственных нужд на федеральном и муниципальном уровнях, стандартизиро­

ванного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности. Уже в 2005 г. стало ясно, что сро­ки, установленные программой, не выполняются. Причины этого лежали как в сфере несогласованности действий координаторов программы, так и нежелания или низкой готовности федеральных структур осуществлять реинжиниринг своих административных процессов и переходить на электронные формы взаимодействия. Причем дело было не в технологическом отставании, а в несоот­ветствии текущего законодательства тем идеям и планам, которые были обозначены в федеральной программе.

В 2003 г. стартовала административная реформа, когда будучи Президентом РФ Владимир Путин поставил задачу ограничить вмешательство государства в экономику, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов. Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ве­домств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в раз­ных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга. Затем прошла организационная реформа с изменением структуры правительства, в результате которой были разведены функции управления госимуществом, оказания госуслуг, регулиро­вание экономической деятельности, принятие политических реше­ний, надзор и контроль. Был завершен процесс разграничения пол­номочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Первый шаг в формировании организационно-правовой основы обеспечения информационной открытости органов власти в Рос­сии был создан принятием Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Прави­тельства РФ и федеральных органов исполнительной власти» № 98 от 12 февраля 2003 г. (далее — Постановление № 98)^[36]. Постанов­ление № 98 было принято как конкретизация основных положений

Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» (был принят в 1995 г. и действовал до августа 2006 г.). В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственные органы обязаны создать собственные информационные ресурсы и предос­тавить условия для качественного и эффективного информацион­ного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресур­сов. Статья 13 Федерального закона «Об информации, информати­зации и защите информации» предусматривала гарантии предос­тавления информации государственными органами и органами местного самоуправления. Так, согласно положениям этой статьи, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. При этом за­кон предусматривал возможность обращения в суд в случае отказа в доступе к таким ресурсам.

В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, — Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите инфор­мации». Основной смысл норм, регулирующих доступ к прави­тельственной информации, остался неизменным и не противоречит 98 постановлению. Принятие Постановления № 98 стимулировало не только органы государственной власти на развитие своих веб­представительств в Интернете, но и формирование системы обще­ственного контроля за выполнением этого постановления, что при­вело к вынесению серии судебных постановлений, которые носят прецедентный характер для развивающихся процессов внедрения ИКТ в деятельность государственных органов. С 2004 г. неправи­тельственная организация — Институт развития свободы инфор­мации (ИРСИ, г. Санкт-Петербург) инициировала ряд судебных

дел по линии защиты права граждан на доступ к информации. Юри­сты ИРСИ обратили внимание на тот факт, что на ноябрь 2004 г. из 84 существовавших на тот момент ФОИВ 53 органов не имели своих сайтов в Интернете, что является прямым нарушением Постановления № 98 и Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Это обстоятельство заставило ИРСИ обратиться в суд за защитой права граждан.

Первым судебным решением, принятым по жалобе, подготов­ленной юристами ИРСИ, на Федеральную службу охраны была возложена обязанность в срок до 1 января 2006 г. создать свой официальный сайт и наполнить его социально значимой информа­цией по Перечню, утвержденному Постановлением № 98 от 12 фев­раля 2003 г. Суд также учел, что к моменту рассмотрения дела 6 других привлеченных к делу в качестве ответчиков государст­венных органов, в том числе Федеральная служба судебных при­ставов (ФССП России), хоть и создали свои сайты, но сделали это весьма формально, недостаточно позаботившись о содержании размещенной на сайтах информации. Поэтому суд обязал эти госу­дарственные органы до конца 2005 г. привести содержание своих официальных сайтов в соответствие с вышеупомянутым Переч- нем^[37]. Постановление «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов испол­нительной власти» явилось первым нормативным правовым актом, в котором на правительственном уровне была обозначена задача обеспечения информационной открытости органов власти.

В развитии этой тенденции началась разработка проекта Феде­рального закона «Об обеспечении доступа к информации о дея­тельности государственных органов и органов местного само­управления», расширяющего нормативную базу на региональный и муниципальный уровни. Однако принятие этого закона затяну­лось до 2009 г.

В целях определения основных приоритетов, принципов и на­правлений реализации единой государственной политики исполь­зования ИКТ в деятельности федеральных органов государствен­ной власти и модернизации системы государственного управления, в 2004 г. была разработана и утверждена «Концепция использова­ния информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.» (одобрена распоря­жением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р). В Концепции также была определена интегрированная организаци­онная структура управления формированием и реализацией единой государственной политики в сфере использования информацион­ных технологий в деятельности федеральных органов государст­венной власти. Концепцией были определены три основных на­правления нормативного правового регулирования.

Первое направление касается регулирования институциональ­ных отношений, включая законодательство:

• о праве граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти;

• юридической значимости информации в электронном виде для целей административных регламентов;

• объектах интеллектуальной собственности в информацион­ной сфере;

• нормах нотаризации документарной и бездокументарной информации, нормах гарантированной доставки информации провайдерами связи, ограничения доступа к персональной ин­формации.

В рамках первого направления обозначалась необходимость принятия федеральных законов «О развитии государственных ин­формационных ресурсов», «Об объектах интеллектуальной собст­венности в информационной сфере», «О персональных данных», а также внесение дополнений и изменений в нормативные право­вые акты в связи с вводом в действие Федерального закона «О связи». Второе направление ориентировано на развитие и ис­пользование федеральными органами государственной власти информационно-технологической инфраструктуры, включая сле­дующие компоненты:

• национальные стандарты и требования, формируемые в рамках реализации общей архитектуры;

• об электронной цифровой подписи и электронном удосто­верении полномочий;

• основах информационной безопасности;

• информационных услугах.

Третье направление касается создания, развития и обеспечения функционирования специализированных государственных инфор­мационных систем, включая государственную автоматизирован­ную систему «Выборы», а также других государственных инфор­мационных ресурсов.

В конце 2005 г. был дан старт второму этапу административной реформы и обозначен комплекс задач совершенствования процесса оказания государственных услуг, в том числе в электронном виде. Проблемы с реализацией и явное несовершенство основных пози­ций ФЦП «Электронная Россия» привели к осознанию необходи­мости реорганизовать эту программу, увязав ее основные положе­ния с приоритетами административной реформы. Практически одновременно была принята Концепция региональной информати­зации до 2010 г. Затем, в 2007 г., Правительством РФ был рассмот­рен проект, а в 2008 г. была утверждена Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 г. В 2008 г. Президентом России был утверждена Стратегия развития информационного общества в России и началась деятельность по формированию плана ее реализации.

Также в 2005 г. Правительство приняло Концепцию админист­ративной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одоб­рена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р^[38]. На ее основании проводилась работа по регламентации деятельности госорганов, созданию сети много­

функциональных центров предоставления государственных и му­ниципальных услуг и переводу государственных услуг в электрон­ную форму.

Результатами реализации концепции в 2006-2010 гг. стало фор­мирование нормативной и методической базы повышения качества исполнения госфункций и предоставления услуг, формирования механизмов управления и стимулирования реализации админист­ративной реформы.

17 октября 2009 г. Распоряжением Правительства РФ № 1555-р «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде феде­ральными органами исполнительной власти» был утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде органами исполни­тельной власти.

Этапы реализации плана перехода на предоставление госу­дарственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ):

I этап — завершение размещения информации о государствен­ной услуге и государственной функции в сводном реестре государ­ственных и муниципальных услуг (функций) и на едином портале государственных и муниципальных услуг (функций);

II этап — завершение размещения на едином портале государ­ственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения государственной услуги (функции), и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде;

III этап — обеспечение возможности для заявителей в целях получения государственных услуг (функций) представлять доку­менты в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций);

IV этап — обеспечение возможности для заявителей осуществ­лять с использованием единого портала государственных и муни­ципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления го­сударственной услуги или исполнения государственной функции;

V этап — обеспечение возможности получения результатов предоставления государственных услуг и исполнения государст­венных функций в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом.

Методическое обеспечение перехода на предоставление госу­дарственных услуг и исполнение государственных функций в элек­тронном виде осуществляется:

• Министерством связи и массовых коммуникаций Россий­ской Федерации — в части методического и организационного ру­ководства процессом указанного перехода;

• Министерством экономического развития Российской Фе­дерации — в части обеспечения соответствия мероприятий, прово­димых в рамках административной реформы, плану перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государст­венных функций в электронном виде федеральными органами ис­полнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти организуют в пределах своей компетенции реализацию указанного плана, вклю­чая осуществление мер, направленных на совершенствование зако­нодательства, и иные меры для обеспечения перехода на предос­тавление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.

Переход на предоставление государственных услуг и исполне­ние государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период на текущее финансирование деятельно­сти этих органов.

В рамках указанного направления с 2009 г. по настоящее время осуществляются следующие мероприятия:

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по постановке на налоговый учет, взаимодейст­вию с налогоплательщиками, уплате налогов и сборов;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по регистрации юридических лиц и индивиду­

альных предпринимателей, получению выписок из реестров юри­дических лиц и индивидуальных предпринимателей;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по постановке на учет и снятию с учета авто­транспортных средств;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по выдаче документов, связанных с таможен­ным оформлением товаров;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере занятости населения;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере социальной защиты граждан;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по взаимодействию со страхователями — рабо­тодателями в сфере обязательного пенсионного и обязательного медицинского страхования;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по приему, регистрации и рассмотрению в ор­ганах внутренних дел Российской Федерации сообщений о престу­плениях и иной информации о правонарушениях;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по лицензированию отдельных видов деятель­ности и выдаче разрешений, связанных с охраной окружающей среды;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по оформлению и выдаче документов, удосто­веряющих личность, предоставлению справочной информации;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по регистрации по месту жительства и месту пребывания;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере образования;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по предоставлению информации из государст­венных библиотечных фондов;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере здравоохранения;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг по предоставлению государственной статисти­ческой информации;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в области безопасности дорожного движения;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере лицензирования отдельных видов дея­тельности;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере обеспечения автомобильных перевозок крупногабаритных и тяжеловесных грузов;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг, связанных с недвижимым имуществом и сде­лок с ним;

• перевод в электронный вид процесса предоставления госу­дарственных услуг в сфере уведомительного порядка при начале осуществления предпринимательской деятельности и проведения органами государственного контроля (надзора) документарных проверок в электронном виде;

• совершенствование системы осуществления разрешитель­ных полномочий органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления в сфере начала и ведения предприниматель­ской деятельности с использованием информационных технологий.

В 2010 г. истек срок реализации Концепции административной реформы. За эти годы в России была сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (испол­нения) государственных и муниципальных услуг (функций), а так­же созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Важным результатом стало принятие Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», явившегося правовой базой для реализа­ции основных мероприятий административной реформы. В соот­ветствии с 210-ФЗ государственным и муниципальным органам

власти при оказании услуг запрещено требовать от заявителей до­кументы, находящиеся в распоряжении других органов исполни­тельной власти. Со вступлением данного документа в законную силу органы обязаны запрашивать и получать такие документы и сведения путем межведомственного, в том числе электронного, взаимодействия. Таким образом, 210-ФЗ явился методологической основой для организации межведомственного взаимодействия.

В соответствии с Концепцией административной реформы ра­бота велась в рамках следующих направлений:

• внедрение управления по результатам проектного управле­ния;

• регламентация и стандартизация государственных и муни­ципальных услуг (функций);

• предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

• организация предоставления государственных и муници­пальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункцио­нальных центров предоставления государственных и муниципаль­ных услуг;

• оптимизация функций органов исполнительной власти;

• размещение государственного и муниципального заказа;

• противодействие коррупции.

В области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны администра­тивные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые позволили системати­зировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

Административные регламенты служат основой для оптимиза­ции государственных и муниципальных услуг (функций) и перево­да их в электронный вид.

К концу 2010 г. было утверждено 447 административных регла­ментов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципаль­ном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно^[39]. По состоянию на декабрь 2013 г. утверждено 774 административных регламента ФОИВ.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 Президент РФ определил меры повышения информационной открытости и под­контрольности гражданам государственных органов. Правитель­ству РФ было поручено:

• до 1 сентября 2012 г.:

- сформировать систему раскрытия информации о разрабаты­ваемых проектах нормативных правовых актов, создав для этого единый ресурс в Интернете и систему публичных консультаций;

- утвердить концепцию «российской общественной инициати­вы», предусматривающую создание технических и организацион­ных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет и рассмотрение предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение года;

- введение административного наказания в виде дисквалифика­ции за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государ­ственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций;

- внести в Госдуму ФС РФ законопроект, предусматривающий расширение перечня выборных муниципальных должностей;

• до 1 января 2013 г. обеспечить замену в отдельных отрас­лях экономики избыточных или неэффективных административ­ных механизмов государственного контроля альтернативными ры­ночными механизмами, включая страхование ответственности,

а также обеспечить внесение в законодательство изменений, преду­сматривающих критерии и порядок оценки гражданами деятельно­сти руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, регио­нальных и местных унитарных предприятий и учреждений, в целях применения такой оценки для досрочного отстранения руководите­лей от должности;

• к 2014 г. обеспечить достижение таких показателей, как сокращение времени ожидания в очереди при обращении в орган государственной власти РФ до 15 минут и снижение среднего чис­ла обращений представителей бизнес-сообщества за государствен­ной услугой до 2 обращений (в отношении одной услуги);

• к 2015 г. — увеличение доли граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», до 90%;

• к 2018 г. — увеличение доли граждан, использующих меха­низм получения государственных и муниципальных услуг в элек­тронной форме, до 70% и уровня удовлетворенности граждан каче­ством предоставления государственных и муниципальных услуг до 90%.

Важным направлением в рамках административной реформы, непосредственно связанным с развитием электронного правитель­ства, становится задача создания системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Система МФЦ призвана обеспечить непосредственное оч­ное взаимодействие заявителя с органами власти при оказании го­сударственных услуг. Важным компонентом МФЦ является его информационная система, предусматривающая компоненты меж­ведомственного электронного взаимодействия. Решение задачи информирования граждан о порядке предоставления услуг, а в пер­спективе — их предоставление, возможно за счет создания порта­лов государственных услуг, а также центров телефонного обслу­живания.

Предусматривается, что портал государственных услуг со­стоит из федерального и региональных сегментов и реализует следующие задачи:

• обеспечение единой точки доступа граждан к соответст­вующему перечню государственных услуг, предоставляемых орга­нами государственной власти;

• предоставление гражданам и организациям единого интер­фейса доступа к информации о порядке предоставления государст­венных услуг органами власти;

• предоставление возможности получения государственных услуг в электронном виде.

В документах, подготовленных Минэкономразвития России, и выступлениях на совещаниях и заседаниях по вопросам развития административной реформы подчеркивается, что переход к дис­танционному предоставлению государственных услуг на портале возможен при решении следующих ключевых проблем.

Во-первых, это обеспечение информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления с использованием общероссийского государственного ин­формационного центра.

Во-вторых, это обеспечение юридически значимого взаимодей­ствия граждан и организаций с порталом государственных услуг. Возможность использования электронной цифровой подписи на данный момент уже реализована, например, при предоставлении услуги по государственной регистрации прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним.

В-третьих, требуется решение проблемы электронных платеж­ных систем при оплате государственных услуг. К настоящему моменту не разработаны правовые механизмы, позволяющие леги­тимно осуществлять платежи в бюджетную систему с использова­нием электронных платежных систем для оплаты государственных услуг.

Следует отметить, что вопросы применения ИКТ и обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти путем представления информации в Интернете постепенно закреплялись как составная часть набора организационно-методических задач, решаемых в рамках административной реформы.

В рамках направления, касающегося предоставления информа­ции о государственных услугах, оказываемых в электронной фор­ме, созданы следующие ключевые элементы центральной инфра­структуры электронного правительства:

• федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функ­ций)» (далее — единый портал);

• федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функ­ций)» (далее — федеральный реестр);

• программно-технический комплекс, обеспечивающий полу­чение государственных услуг в электронном виде через инфра­структуру центров общественного доступа;

• информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства.

7 мая 2013 г. была согласована новая конфигурация исполните­лей по проекту «Электронное правительство». Единственных ис­полнителей будет два — «Почта России» и ФГУП НИИ «Восход». Первое предприятие станет оператором портала госуслуг (gosuslugi.ru, ЕПГУ), обеспечивающим подключение к нему граж­дан через свои отделения. Второе будет выполнять роль системно­го интегратора и заниматься разработкой ИТ-систем, в частности, системы межведомственного электронного взаимодействия СМЭВ. Кроме того, «Почта России» продолжит развивать платежные сер­висы (оплата ЖКХ, ж/д билетов, школ, детских садов и т. д.), кото­рые в будущем планируется вывести на портал госуслуг.

«Ростелеком», который являлся единственным исполнителем проекта до 2013 г.^[40]и продолжает оставаться таковым по програм­ме «Информационное общество», в рамках «Электронного прави­

тельства» будет оказывать услуги связи, а также получит заказы на развитие некоторых систем, например, федеральной информацион­ной системы, обеспечивающей процесс досудебного обжалования решений и действий, совершенных при предоставлении госуслуг.

Насыщение государственных и муниципальных органов власти и организаций средствами ИКТ, их широкое распространение в бизнес-структурах и среди населения дало толчок процессам пере­вода традиционных отношений между гражданами, хозяйствую­щими субъектами и органами власти в электронную форму.

Значительный прогресс и результаты работ в этом направлении позволили перейти на новый этап электронного развития общества, который условно характеризуется такими понятиями, как «элек­тронное правительство» Российской Федерации, «электронное пра­вительство» субъекта Российской Федерации («электронный реги­он»), «электронный муниципалитет», «электронный гражданин». При этом основополагающими документами для развития этого процесса стали «Концепция региональной информатизации до 2010 г.», «Типовая программа развития и использования информа­ционных и телекоммуникационных технологий субъекта Россий­ской Федерации», «Концепция формирования в Российской Феде­рации электронного правительства до 2010 г.», «Системный проект формирования в Российской Федерации электронного правитель­ства», а также «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» и План ее реализации.

В 2011 г. Правительством Российской Федерации принято Рас­поряжение, утвердившее Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муници­пальных услуг на 2011-2013 гг. и план мероприятий по реализации Концепции^[41].

Для достижения поставленных целей концепцией были преду­смотрены мероприятия, направленные, в частности:

• на совершенствование системы уведомительного порядка осуществления предпринимательской и профессиональной дея­тельности;

• совершенствование системы государственного контроля и надзора;

• развитие и внедрение механизмов саморегулирования в об­ласти профессиональной деятельности;

• организацию предоставления государственных и муници­пальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональ­ных центрах;

• оптимизацию деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

• обеспечение открытости и доступности информации о дея­тельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсов;

• внедрение системы оценки регулирующего воздействия;

• развитие механизмов досудебного обжалования.

Результатом реализации указанных мероприятий должно было стать устранение максимального количества избыточных админи­стративных барьеров, снижение уровня коррупции и внедрение современных механизмов управления, что позволило бы сущест­венно повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и обеспечить формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

В 2014 г., чтобы получить государственную услугу, гражданину нужно будет обратиться в орган госвласти только один раз, а не два, как сейчас, бизнесменам — два раза вместо восьми, а среднее время ожидания в казенном присутствии должно сократиться втрое — до 15 минут. Таковы цели утвержденной правительством концепции по повышению доступности госуслуг до 2014 г. — по расчетам Минэкономики, их достижение должно удовлетворить 60% обращающихся в госорганы.

Утвержденная правительством Концепция снижения админист­ративных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. заменяет Концепцию административной реформы. Данный документ по-прежнему наце­лен на упрощение процедур, регламентацию услуг и развитие мно­гофункциональных центров. Однако подход к совершенствованию госуправления в нем более комплексный: теперь помимо админи­стративной реформы он учитывает бюджетную, реформу госслуж- бы и планы по созданию электронного правительства. Плату за предоставление госуслуг концепция предлагает жестко зафиксиро­вать в форме госпошлины. Взиматься она будет только за услуги, которые не будут входить в специальные перечни бесплатных, а предельный размер платы предлагается обосновывать экономиче­ски. На уровень цен, «необходимых и обязательных для предостав­ления государственных и муниципальных услуг, оказываемых независимыми негосударственными организациями», при этом ни­каких ограничений не накладывается.

Правительством в 2011 г. была поставлена цель — подготовить, а в некоторых случаях актуализировать административные регла­менты, касающиеся оказания госуслуг. Регламентацию предполага­лось завершить в 2012 г., но процесс фактически продлен до 2015 г. Предусмотрено, что в целях обеспечения принципа «одного окна» в административные регламенты включат процедуры, связанные с межведомственным взаимодействием.

Вместе с тем должен быть обеспечен переход от оптимизации и регламентации отдельных госуслуг к оптимизации и регламента­ции комплексных сервисов «по жизненным ситуациям» (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.).

Концепцией предусматривается систематическая оптимизация наиболее востребованных муниципальных и госуслуг.

На федеральном уровне к ним относятся регистрация транс­портных средств, недвижимости, организаций и индивидуальных предпринимателей, различные виды учета (регистрационный, во­инский, кадастровый, в налоговых органах и внебюджетных фон­дах), назначение пенсий и соцпособий, сдача экзаменов на право управления транспортным средством, выдача соответствующих

бумаг, а также удостоверяющих личность документов и др. По дан­ным услугам увеличат количество мест получения, сократят число предоставляемых материалов и сроки оказания.

Предусматривается установление исчерпывающего и обобщен­ного перечня продукции, подлежащей техническому регулирова­нию, в привязке к обязательным требованиям и формам оценки соответствия, оптимизация и повышение эффективности деятель­ности бюджетных учреждений, совершенствование системы госу­дарственной службы Российской Федерации, снижение уровня коррупции в Российской Федерации

На федеральном уровне осуществляется деятельность по фор­мированию и утверждению перечня услуг, которые должны обяза­тельно предоставляться в многофункциональных центрах. Ведется работа, направленная на повышение качества и доступности госу­дарственных услуг, переход к новой форме организации деятель­ности органов государственной власти и местного самоуправления с применением информационных коммуникационных технологий, децентрализацию и разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Как общесистемные меры снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг оп­ределены:

1) совершенствование:

• системы лицензирования и аккредитации, системы оценки соответствия продукции и процессов, сертификации и деклариро­вания продукции, системы уведомительного порядка осуществле­ния предпринимательской и профессиональной деятельности;

• системы государственного контроля и надзора;

• внедрение судебного порядка принятия решений о приоста­новлении, отмене, отзыве, аннулировании разрешительных доку­ментов;

2) оптимизация:

• участия подведомственных учреждений в предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении контроль­но-надзорных полномочий;

• развитие конкурентной среды и системы конкурсного отбо­ра сторонних организаций;

• развитие и внедрение механизмов саморегулирования.

Концепцией также определены механизмы повышения эф­фективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в рамках:

1) обеспечения эффективности расходов на государственное управление за счет определения подходов к оптимизации числен­ности государственных и муниципальных служащих;

2) оптимизации государственных функций и услуг, а также со­става полномочий органов исполнительной власти и органов мест­ного самоуправления;

3) повышения качества и доступности государственных услуг, перехода к новой форме организации деятельности органов госу­дарственной власти и местного самоуправления с применением информационных коммуникационных технологий;

4) совершенствования системы административной регламен­тации и стандартизации;

5) организации предоставления государственных и муници­пальных услуг по принципу «одного окна»;

6) внедрения системы оценки регулирующего воздействия;

7) межведомственного и внутриведомственного контроля, досудебного (внесудебного) обжалования;

8) организации, проведения, опубликования результатов регу­лярного межведомственного и внутриведомственного анализа и мониторинга;

9) формирования межведомственных и внутриведомственных статистических информационных ресурсов.

К отраслевым мерам совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности или комплексной оптими- зациии (реинжиниринг) государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений отнесены:

• механизмы реализации Концепции, обратная связь с бизне­сом и гражданским обществом;

• разработка ежегодных докладов и отчетов о результатах и эффективности реализации мероприятий Концепции;

• развитие, поддержание, наполнение Портала администра­тивной реформы в целях информирования общества о мероприяти­ях концепции и их реализации;

• создание механизмов управления реализацией мероприя­тиями Концепции, полномочия федеральных органов исполнитель­ной власти, взаимодействие с регионами и муниципалитетами;

• выявление лучших практик в сфере качества и доступности государственных (муниципальных) услуг;

• развитие механизмов общественного участия в работе орга­нов исполнительной власти (общественные советы, комиссии, ра­бочие группы), в том числе в целях осуществления мероприятий Концепции.

Среди задач, взаимосвязанных с мероприятиями федеральной программы «Реформирование и развитие системы государствен­ной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», утвержден­ной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, можно выделить следующие:

• внедрение на государственной службе эффективных техно­логий и современных методов кадровой работы, а также повышение профессионализма и компетентности государственных служащих;

• повышение результативности профессиональной деятельно­сти государственных служащих, задействованных в предоставле­нии государственных услуг, осуществлении контрольных и над­зорных функций;

• обеспечение открытости государственной службы для об­щественного контроля.

Реализация данных положений продолжится вплоть до 2015 г.

Кроме того в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных ус­луг на 2011-2013 гг. отражено, что деятельность государственных служащих, связанная с непосредственным взаимодействием с юри­дическими и физическими лицами, предполагает наличие специ­фических знаний, навыков и умений. Дополнительных знаний тре­бует предоставление государственных услуг в электронном виде

и при использовании системы межведомственного электронного взаимодействия. В связи с этим требуется разработать сбалансиро­ванную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также сти­мулировать надлежащее исполнение ими должностных регламентов.

Оценка результативности профессиональной служебной дея­тельности государственных служащих, согласно положениям кон­цепции, должна осуществляться с учетом показателей, характери­зующих эффективность и качество предоставления государст­венным органом государственных услуг, согласно установленным стандартам гражданам и организациям, а также с учетом удовле­творенности заявителей качеством предоставленных государствен­ных услуг. Отмечается необходимость обеспечения отражения целей и задач государственных органов в показателях результатив­ности профессиональной служебной деятельности государствен­ных служащих.

Органы властиразрабатывают модели должностных регламен­тов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности различных категорий, а также совершенствовать методи­ки оценки профессиональных знаний и навыков государственных служащих, предусмотренных в их должностных регламентах. Сего­дня можно констатировать факт, что большая часть органов испол­нительной власти осуществила необходимые действия по реализа­ции этой рекомендации, о чем свидетельствуют отчеты на официальных сайтах.

В соответствии с основными положениями Концепции должны были быть разработаны эффективные инструменты взаимодейст­вия государственных органов с институтами гражданского общест­ва в целях повышения открытости государственной службы и кон­троля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества, в том числе посредством обес­печения открытости и доступности информации о государственной гражданской службе, размещаемой в сети Интернет^[42] .

Несмотря на многолетние реформирования госуправления, по данным Минэкономразвития, потери граждан при ожидании в оче­редях только по 5 массовым государственным услугам в денежном выражении ежегодно составляют около 1,9 млрд руб., а потери ВВП — около 2,6 млрд руб. Получение государственных услуг для бизнеса предполагает в среднем 7 обращений в различные феде­ральные органы исполнительной власти и организации (в сфере строительства — 21 обращение). При получении отдельных услуг факты выплаты неформальных платежей доходят до 78%.

За последнее десятилетие совершенствование государственного управления велось по разным направлениям: разграничение пол­номочий, реформа государственной службы, электронное прави­тельство, повышение эффективности бюджетных расходов. Как показал опыт, все эти направления стали самостоятельными реформами и имеют свои программные документы. Каждое на­правление, каждая сфера, затрагиваемая реформой, подразумевает цепочку: регулирование — реализация — мониторинг, когда от принятия нормативно-правового акта и методического сопровож­дения правоприменения осуществляется переход к регулярным замерам эффективности. Поэтому данная концепция включает в себя активное развитие механизмов общественного участия (пуб­личные консультации при оценке регулирующего воздействия; получение обратной связи от бизнеса и граждан и др.).

Замеры осуществляются через различные мониторинги уровня повышения качества госуслуг, уже внедренные в постоянную прак­тику Минэкономразвития. Основное финансирование мероприятий концепции производится за счет средств соответствующих бюдже­тов (федерального, регионального, муниципального), а дополни­тельное финансирование — за счет средств, предусмотренных на реализацию мероприятий в рамках административной реформы и распределяемых на конкурсной основе.

Сегодня на федеральном и региональном уровне есть масса проблем, которые надо решать. Все понимают, что от того, удастся ли разгрести завалы из «административных барьеров» на пути биз­неса, будет зависеть появление реального платежеспособного спроса на модернизацию и инновации в экономике.

Концепция на 2011-2013 гг., по мнению разработчиков, должна была охватить весь государственный сектор со всеми его компо­нентами — с государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами. При этом предполага­лось, что все эти сферы будут охвачены по принципу «все и сразу», без разделения на отдельные частные реформы, что позволило бы проводить реформирование в комплексе и более согласованно. Для реализации концепции разработано и утверждено множество рег­ламентов для государственных служащих. Интересно отметить, что концепция содержит ряд показателей, по которым бизнес и граж­дане смогут контролировать успешность реформирования. На деле же Концепция реализовалась с оговоркой, что «на практике поло­жения актов выполнены не в полной мере».

27 июля 2010 г. в России принят Федеральный закон «Об ор­ганизации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который определяет государственную услугу как деятель­ность по реализации функций федерального органа исполнитель­ной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государ­ственных полномочий, переданных федеральными законами и за­конами субъектов РФ (органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в преде­лах установленных нормативными правовыми актами РФ и норма­тивными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. В настоящее время основным документом, регулирующим порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), является административный регламент.

Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или

⁴⁸ Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации пре­доставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от

03.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

муниципальной услуги и стандарт предоставления государствен­ной или муниципальной услуги. Административные регламенты служат основой для оптимизации государственных и муниципаль­ных услуг (функций) и перевода их в электронный вид.

Концепция снижения административных барьеров и повыше­ния доступности государственных и муниципальных услуг на 2011­2013 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р, перечисляет многочис­ленные изменения, произошедшие в практике предоставления ус­луг в электронной форме.

Так, в рамках направления, касающегося предоставления ин­формации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме, созданы следующие ключе­вые элементы центральной инфраструктуры электронного прави­тельства:

• федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функ­ций)» — gosuslugi.ru;

• федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функ­ций)»;

• программно-технический комплекс, обеспечивающий полу­чение государственных услуг в электронном виде через инфра­структуру центров общественного доступа;

• информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства.

Зарегистрированные пользователи единого портала имеют воз­можность отправлять в электронной форме заявления на получение государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти.

Обеспечено наполнение официальных сайтов органов государ­ственной власти информацией о порядке предоставления государ­ственных услуг. Приведем пример:

Рис. 14.Окно информационно-справочной информации на сайте «Госуслуги Федеральной миграционной службы»

Официальные сайты федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет предоставляют различные веб-сервисы, об­легчающие получение государственных услуг. Единый портал так­же предоставляет возможность подачи заявлений по нескольким десяткам государственных услуг. В отношении большинства ука­занных услуг обеспечена возможность подачи документов в элек­тронной форме.

В рамках направления, касающегося организации предоставле­ния государственных и муниципальных услуг по принципу «одно­го окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, к концу 2010 г. начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъек­тах РФ (в каждом многофункциональном центре предоставляется от 100 до 200 наиболее востребованных государственных и муни­ципальных услуг).

Результаты работы многофункциональных центров демонстри­руют сокращение сроков получения государственных и муници­пальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы по­средников, что позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения го­сударственных и муниципальных услуг в соответствии с утвер­жденными административными регламентами и заключенными соглашениями. Результаты проведенного мониторинга создания многофункциональных центров показали, что почти 90% посетите­лей высоко оценивают их работу^[49].

В рамках направления, касающегося оптимизации функций ор­ганов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава

государственных услуг (функций) федеральных органов исполни­тельной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу. Согласно проведенному анализу, существует более 800 таких услуг (функций) на федеральном уровне. Это услу­ги, получаемые по запросу (справка, лицензия, разрешение), и кон­трольно-надзорные функции. В федеральном законодательстве определено около 120 типовых региональных и 80 типовых муни­ципальных услуг (функций).

Данные о соответствующих государственных услугах (функци­ях), размещенные в федеральном реестре, позволяют оценить про­гресс в разработке административных регламентов на федераль­ном, региональном и муниципальном уровнях, унифицировать наименования и описания аналогичных услуг (функций) в различ­ных субъектах Российской Федерации, муниципальных образова­ниях, а в дальнейшем позволят принимать решения об оптимиза­ции порядка и сроков их предоставления (исполнения).

Все перечисленные изменения показывают сохраняющуюся ак­туальность большинства направлений совершенствования государ­ственного управления и направлены, в том числе, на преодоление в России коррупции.

В целях формирования информационного общества распоряже­нием Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р утверждена Государственная программа Российской Фе­дерации «Информационное общество (2011-2020)», определившая ряд приоритетных мероприятий, необходимых:

• для повышения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, упрощения процедур и сокращения сроков их оказания, повышения открытости инфор­мации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (подпрограмма «Качество жизни граждан и усло­вия развития бизнеса в информационном обществе»);

• перехода к новой форме организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, качественно новому уровню оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных (муниципальных) услуг и инфор­мации о результатах деятельности органов власти (подпрограмма

«Электронное государство и эффективность государственного управления»).

В рамках корректировки хода реализации программы издан Приказ Минкомсвязи России от 27 декабря 2013 г. № 457 «О вне­сении изменений в приказ Министерства связи и массовых комму­никаций Российской Федерации от 15.08.2013 № 206 «Об утвер­ждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020)» на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг. по меро­приятиям, ответственным исполнителем которых является Мини­стерство связи и массовых коммуникаций Российской Федера­ции».

Мероприятия указанной государственной программы не могут быть реализованы без решения нормативных и организационных задач данной Концепции, объединенных по следующим направле­ниям:

• оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;

• обеспечение открытости и доступности информации о дея­тельности органов государственной власти и органов местного са­моуправления и формируемых ими информационных ресурсов;

• формирование реестров государственных и муниципальных услуг.

Во многих сферах общественных отношений отсутствует чет­кое законодательное закрепление принадлежности полномочия к определенному уровню публичной власти, а также не определен субъект, уполномоченный осуществлять нормативное правовое регулирование, финансирование и контроль.

Поэтому Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. был предложен соответствующий план меро­приятий, в числе которых основными можно назвать следующие:

• разработку проекта нормативного правового акта, устанав­ливающего разграничение понятий «государственная функция» и «государственная услуга»;

• нормативное обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде;

• принятие органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации нормативных правовых актов, устанавливаю­щих ответственность должностных лиц за нарушение установлен­ного порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.

К числу важных нововведений ФЗ «Об организации предостав­ления государственных и муниципальных услуг» можно отнести включение в него Федеральным законом от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации» гл. 2.1 о досудебном (внесудебном) обжало­вании заявителем решений и действий органа (должностного лица), предоставляющего государственную услугу, в которой предусмот­рено, что заявитель может обратиться с жалобой, в том числе в сле­дующих случаях:

1) нарушения срока регистрации запроса заявителя о предос­тавлении государственной или муниципальной услуги;

2) нарушения срока предоставления государственной или му­ниципальной услуги;

3) требования у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, норма­тивными правовыми актами субъектов Российской Федерации, му­ниципальными правовыми актами для предоставления государст­венной или муниципальной услуги;

4) отказа в приеме документов, предоставление которых преду­смотрено нормативными правовыми актами Российской Федера­ции, нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе­дерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя;

5) отказа в предоставлении государственной или муниципаль­ной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральны­ми законами и принятыми в соответствии с ними иными норматив­ными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципаль­ными правовыми актами;

6) затребования с заявителя при предоставлении государствен­ной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной норма­тивными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципаль­ными правовыми актами;

7) отказа органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или ор­гана, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предос­тавления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушения установленного срока таких исправлений.

Жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предостав­ляющего государственную услугу, либо органа, предоставляюще­го муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непо­средственно руководителем органа, предоставляющего государ­ственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципаль­ную услугу.

Жалоба может быть направлена по почте, через многофункцио­нальный центр, с использованием информационно-телекоммуника­ционной сети Интернет, официального сайта органа, предостав­ляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, единого портала государственных и муни­ципальных услуг либо регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также может быть принята при личном приеме заявителя.

Особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и дей­ствия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих устанавливают­ся, соответственно, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Однако анализ правоприменительной практики показал, что в реальности ситуация с предоставлением электронных государст­венных услуг весьма далека от изложенных нормативных стандар­тов.

Резюме

В Российской Федерации за период реализации программ «Электронная Россия» и «Информационное общество» информа­ция превратилась в важнейший ресурс государства наряду с его другими основными ресурсами, созданы все необходимые предпо­сылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования ИКТ. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти со­временной базовой информационно-технологической инфраструк­туры, удовлетворены потребности органов государственной власти в вычислительной технике, формируются территориально-распре­деленные ведомственные компьютерные сети. Федеральными ор­ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются програм­мы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций.

Имеется опыт успешного обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями.

Кроме получения информации, необходимой для осуществле­ния функций органов государственного управления и органов ме­стного самоуправления в целях обеспечения постоянного взаимо­

действия со своими подразделениями, с другими органами власти, предприятиями, учреждениями и гражданами, особое значение имеет и деятельность по предоставлению органами государствен­ного управления и органами местного самоуправления информа­ции другим пользователям. К такого рода деятельности относится не только предоставление органами государственного управления и органами местного самоуправления информации различным ор­ганизациям, гражданам и средствам массовой информации, но и предоставление информации органами государственного управле­ния и органами местного самоуправления друг другу. Это, в свою очередь, является одним из необходимых условий осуществления взаимодействия органов власти на всех трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

В процессе реализации права на доступ к информации гражда­нин является не только потребителем предоставляемой ему инфор­мации, но и источником информации, которую он обязан предоста­вить в органы государственной власти в соответствии с действующим законодательством. В соответствии с Федеральным законом 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. гражданин может обратиться за государственной услугой через Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) или через многофункциональный центр (МФЦ). При этом он должен представить документы, которые определены за­конодательно. Все остальные сведения ответственный орган власти собирает самостоятельно. С 2002 г. (начала действия программы «Электронная Россия») начат переход на межведомственный элек­тронный документооборот, внедрение электронного правительства и широкое применение ИКТ при выполнении органами власти сво­их непосредственных функций. Использование ИКТ в современном информационном обществе является необходимым условием обес­печения соответствия государственного управления ожиданиям и потребностям населения. В 2011 г. стартовала государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020)», призванная повысить эффективность взаимодействия государства и общества.

Вопросы для самопроверки

1. Перечислите основные программы, направленные на ин­форматизацию общества. Назовите основные результаты реализа­ции этих программ.

2. Охарактеризуйте основные подходы к информатизации об­щества в Российской Федерации.

3. Дайте определение информационных ресурсов.

4. Дайте определение понятия «государственная услуга».

5. Административная процедура — это процесс или документ?

6. Что подразумевается под определением «оператор инфор­мационной системы»?

7. Дайте определение информационно-коммуникационных технологий.

8. Когда начал действовать Единый портал государственных и муниципальных услуг, и что он реализует?

9. Что является одним из приоритетных направлений деятель­ности органов исполнительной власти всех уровней по повышению качества государственного и муниципального управления?

10. Перечислите основные, на ваш взгляд, существующие про­блемы, препятствующие повышению эффективности использова­ния информационных и телекоммуникационных технологий в дея­тельности органов государственной власти.