3.1. Общая характеристика

В Договоре о ЕС регулированию статуса Комиссии и ее полномочий посвящено более трети всех статей¹. Непосредственно определению полномочий Комиссии посвящена ст. 211 Договора о Европейском сообществе (бывшая ст.

- обеспечивает применение положений настоящего Договора, а равно положений, принимаемых институтами на его основе;

- формулирует рекомендации и дает заключения по вопросам, составляющим предмет настоящего Договора, если последний это непосредственно предусматривает или если Комиссия сочтет это необходимым;

- обладает собственными полномочиями по принятию решений и участвует в подготовке актов, принимаемых Советом и Европейским парламентом в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим Договором;

- осуществляет полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение принятых им постановлений»^{[71] [72].}

Показательно, что приведенная формулировка не претерпела изменений за весь период существования Европейского сообщества. Даже создание Европейского Союза и признание за институтами Сообществ качеств институтов Союза не повлекли за собой пересмотра статьи о полномочиях Комиссии. Причины тому разные. Пожалуй, главная из них заключается в том, что именно Комиссия воплощает в себе сосредоточие тех полномочий, которыми наделяются Сообщества и которые осуществляются или самостоятельно, или в той или иной степени в сотрудничестве с государствами-членами. В этих условиях всякое изменение положений общего порядка, закрепляющих компетенцию Комиссии, сопряжено с острыми дискуссиями и спорами. При этом важно также иметь в виду, что возможность прохождения измененной формулы через ратификационные процедуры государств- членов также способно породить весьма серьезные трудности. В этих условиях учредители Европейского сообщества и государства, в него вступившие в последующие годы, предпочли пойти по пути фактического расширения полномочий и наполнения максимальным объемом тех сравнительно кратких и порой весьма общих формулировок, которые касаются статуса Комиссии в целом и особенно круга ее полномочий.

Практически речь идет о том, что за каждой формулой приведенной статьи о полномочиях скрывается в действительности целый блок конкретных правомочий, которыми обладает Комиссия. Эти полномочия выведены, главным образом, за счет расширительного толкования Договора. Они молчаливо признаны или, во всяком случае, поддержаны и одобрены не на уровне межправительственных

конференций и путем пересмотра учредительных актов, а всеми другими наднациональными институтами, прежде всего, Парламентом и Судом Европейских Сообществ. Вот почему рассмотрение полномочий Комиссии не может сводиться к перечню, данному в ст. 211 Договора о ЕС, но и должно учитывать практику, нормы вторичного права и сложившиеся обычаи.

Обращает на себя внимание и тот факт, что некоторые ограничительные формулировки, содержащиеся в ст. 2 И, в действительности никем всерьез не принимаются как строго лимитирующие роль и права Комиссии. Действительно, в тексте учредительного акта говорится о том, что Комиссия осуществляет свои полномочия с тем, чтобы обеспечить функционирование и развитие общего рынка. Может быть, на начальном этапе становления еще Европейского экономического сообщества подобная формулировка имела определенный смысл, хотя и она не полностью отражала роль и компетенцию Комиссии. Сегодня, когда создан Европейский Союз, когда круг ведения Европейских сообществ заметно расширился, говорить о том, что Комиссия занимается только вопросами обеспечения функционирования общего рынка, почти нонсенс, и присутствие подобной формулы в современном учредительном акте - это своего рода анахронизм. В действительности именно Комиссия, причем не менее, нежели Совет призвана обеспечить достижение тех задач и целей Сообществ и Союза, которые сформулированы достаточно полно и широко во всех учредительных актах. Высказанные замечания, которые носят предварительный характер, необходимо принять во внимание, поскольку они позволяют с большей степенью достоверности раскрыть те реальные полномочия, которыми наделена Европейская комиссия, и которые она осуществляет в целях не только обеспечения функционирования общего рынка, но и претворения в жизнь всей суммы задач и целей, которые ставит перед собой Сообщество и Европейский Союз в процессе интеграции.

Достаточно полное и объемное представление о полномочиях, осуществляемых на практике Европейской комиссией, можно получить, анализируя как постановления учредительных договоров, непосредственно определяющих круг полномочий, так и положения тех статей учредительных актов, в которых конкретизируются полномочия Комиссии в различных конкретных областях деятельности, а равно,

анализируя акты вторичного права и практику функционирования самой Комиссии. При этом следует иметь в виду, что постановления учредительных договоров носят зачастую рамочный и диспозитивный характер, что конкретизируется в актах вторичного права, а зачастую и в постановлениях Суда Европейских сообществ. Таким образом, реальные полномочия Комиссии на практике далеко выходят за ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей тенденцией остается неуклонное расширение полномочий и объема компетенций, принадлежащих Европейской комиссии.

Постановление ст. 211 Договора о ЕС, как правило, квалифицируется в научной литературе не столько в качестве положений, определяющих конкретные полномочия и компетенцию Комиссии, сколько в качестве постановлений, определяющих общие основные направления деятельности Комиссии. Таким образом, постановления этой статьи служат обычно основанием для систематизации многообразных полномочий Комиссии, и уже на этой основе вычленяются соответственно функции Комиссии. Они осуществляются в таких областях как, во-первых, претворение в жизнь учредительных актов, во-вторых, участие в формировании и реализации норм европейского права, в-третьих, осуществление функций управления (иногда даже говорят исполнительной власти) и, в-четвертых, осуществление функций внешнеполитического представительства и внешних связей. В соответствии с этой схемой, которая, конечно, как и любая другая схема не является идеальной и может знать многие нюансы, строится изучение вопроса о полномочиях Комиссии в данной главе.

3.2,