КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСОБИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ

До основних засобів безпосередньої демократії відносять вибори і референдум. Особливими формами референдуму є інститути на­родної правотворчої ініціативи та опитування громадської думки.

Референдум. Як інститут конституційного права референдум не є універсальним. У деяких країнах він не застосовувався жодного разу або використовувався лише в поодиноких випадках (Нідер­ланди, Бельгія, Велика Британія). Причому його використовували, маніпулюючи громадською думкою, інколи з метою проведення по суті рішень тоталітарного характеру (наприклад, у нацистській Німеччині у 1933, 1934 та 1938 рр.).

А. Доктринальне визначення. Поняття референдуму неоднознач­не, його розуміють у різних країнах по-різному. Дискусія точиться навколо питання «референдум» та «плебісцит», але загальноприй­нято вживати термін «референдум». Канадець П. Бойєр вважає, що в правовому аспекті референдум -це зобов’язуюче рішення, ухва­лене народом, яке повинно знайти відображення в законі або діях уряду, а плебісцит - формалізоване вираження громадської думки, яка може служити орієнтиром для уряду стосовно певного питання його політичного курсу.

Швейцарські вчені - прибічники теорії представницької демо­кратії заперечували ідею референдуму, однак вони не виступали проти того, що вихідним началом всіх державних установ і влади необхідно визнавати ідею народного суверенітету. Однак подібно до французьких послідовників Руссо, вони розуміли народну волю як віддалене джерело і найвищу санкцію права, чинну ще до виражен­ня волі народу, шукали у його законних представників, вважаючи, що й для самого народу корисніше, якщо його волю виражають об­рані і більш умілі^[379].

Коста-ріканець Р. Валле розглядає референдум в якості інституту, за допомогою якого народ бере участь в нормотворчій діяльності шляхом голосування з метою прийняття, зміни чи відміни норм конституції або закону, а плебісцит є голосуванням з питань, що не носять конституційного чи законодавчого характеру^[380].

Референдум як інститут конституційного права має неоднознач­ну оцінку і працях ряду вчених. На думку швейцарців Т. Курті та Ф. Гельблінга, визнання народного верховенства полягає в тому, «чи повинен сам народ безпосередньо володіти своєю владою або передавати її установам, що вийшли з його середовища». Дослідники надавали перевагу останньому підходові, оскільки суспільне життя ускладнюється і люди не можуть користуватися такими законами, «які можна перерахувати по пальцях»^[381].

У радянській науці спроба визначити референдум належить І. Трайніну, який вважав референдум формою забезпечення права народу відхиляти закони, прийняті народним представництвом через голосування. На думку іншого радянського вченого В. До- рогіна, зміст референдуму «полягає в безпосередньому зверненні до виборців для вирішення законодавчого чи іншого питання. Су­купність норм, що регулюють безпосереднє звернення до виборців із законодавчих чи інших питань, становить державно-правовий інститут референдуму»^[382].

У 1980-х рр. у радянській науці набрало поширення таке визна­чення референдуму як «звернення до виборчого корпусу з метою при­йняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих, або інших внутрішньополітичних та зовнішньополітичних питань»^[383]. Ураховуючи незастосування в СРСР референдуму як інструмента безпосередньої демократії, можна говорити про умоглядний харак­тер цієї конструкції, оскільки сумнівно розглядати в якості предмета референдуму питання зовнішньої політики.

У вітчизняній науці конституційного права більш повно і все­бічно охарактеризував сутність і ознаки референдуму Г. Мурашин, визначивши його, як важливий державно-правовий інститут без­посередньої демократії, що реалізовує суверенітет народу шляхом голосування за законопроекти та питання, які мають принципове значення для держави у цілому або для окремих територіальних колективів.

Інститут референдуму є неоднозначним інститутом безпосеред­ньої демократії, який умовно можна назвати „двосічним мечем» де­мократії. З одного боку, за допомогою референдуму народ може вирі­шувати безпосередньо питання, які мають найважливіше значення. Особливо ефективним референдум є на локальному рівні, про що свідчить інтенсивна практика місцевих референдумів у Швейцарії, США та в деяких інших країнах. Цінність референдуму полягає в тому, що він дозволяє чітко визначити позицію громадян з різного роду питань суспільного значення. Англійський вчений В. Богданор з цього приводу вирізняє три аспекти, які може забезпечити лише референдум: надати можливість громадянам висловитись з певного питання суспільного життя; надати можливість всім громадянам прийняти рішення із суспільно важливих питань; сумістити інтер­еси народу та уряду.

Однак референдум може використовуватися владою для маніпу­лювання громадською думкою^[385] або думка населення щодо певних проблем суспільного розвитку може кардинально змінюватися^[386]. Суттєво інститут референдуму був дискредитований у нацистській Німеччині, оскільки використовувався для згортання гарантій прав людини та забезпечення концентрації влади. Фактично неконсти­туційною є практика пролонгації повноважень глав держав за до­помогою референдуму в Єгипті (1982 - 2004), Узбекистані (1995, 1997)^[387].

Використання інституту референдуму є ефективним при вирі­шенні питання про прийняття конституції, вступу держави у над­національні інститути, з питань території тощо. Є проблематичним прийняття на референдумі законів, оскільки це може викликати зловживання з боку виконавчої влади.

Референдум - це сукупність конституційних принципів і норм, які визначають організацію та порядок прийняття народом або територіальним колективом рішень загального характеру, які мають суттєве значення для народу та відповідно територіаль­ного колективу, виражають їх волю і підлягають обов’язковому втіленню у діяльності органів публічної влади та посадових осіб.

Б. Зміст інституту референдуму. Конституційний інститут референдуму складає сукупність принципів і норм, що визначають:

а) загальні вимоги щодо формули референдуму (предмету, змісту питань та вимог щодо їх правового оформлення): б) статус учас­ників референдного процесу: в) порядок формування та діяльності органів, що безпосередньо здійснюють організацію і проведення виборів: г) порядок роз’яснення змісту питань, що виносяться на голосування: д) порядок визначення результатів референдуму: е) порядок виконання рішень референдуму

В. Формула референдуму включає в себе предмет референдуму, який, як правило, тлумачиться звужувально, вимоги щодо оформ-

лення питань, які виносяться на референдум. Зокрема, згідно з Кон­ституцією України виключно предметом референдуму є питання про зміну території України та остаточне схвалення рішення Верховної Ради про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України. Не можуть бути предметом референдуму законопроекти з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74). За юридичною природою не може бути предметом референдуму питання про довіру до представ­ницьких органів влади, оскільки це суперечить функціональному призначенню цього інституту, а також підміняє собою вибори.

Вимоги щодо оформлення питань, що виносяться на референ­дум, зводяться до таких моментів: а) питання повинно бути чіт­ким, зрозумілим і вимагати однозначної відповіді - «так» або «ні» ;

б) питання не може містити (приховувати) два або більше питань, оскільки це порушує принцип правової визначеності та демократії:

в) про зміст положень, що виносяться на референдум, їх позитивні і негативні сторони, повинно бути роз’яснено народові: г) якщо на референдум виноситься закон, то він повинен носити «рамковий» характер і передбачати можливість його конкретизації парламен­том або урядом: доцільно надавати перевагу референдним засобам остаточного схвалення проекту Конституції, затвердженої парла­ментом, конституційною асамблеєю чи установчими зборами.

Законодавче регулювання референдуму в Україні є вкрай не­досконалим, оскільки між положеннями Конституції України та Закону про референдум (від 1991 р., тобто він прийнятий ще тоді, коли Україна перебувала в складі СРСР) виявляються чисельні колізії. Такий стан правового регулювання веде до того, що рішення прийняті на референдумі, можуть бути сумнівними з точки зору їх легітимності. Зокрема, це проявилося за резуль­татами втілення референдуму за народною ініціативою, який було проведено 16 квітня 2000 року.

Сутність колізійності цього референдуму була насамперед в тому, що Президент України призначив референдум за народною ініціативою про внесення деяких змін до Конституції України в обхід установчої процедури, яка визначена розділом XIII Основного закону. Хоча з аналізу розділу XIII Конституції випливає, що ре­ферендум у рамках установчої процедури займає підпорядковане положення щодо ініціювання, порядку розгляду та втілення його результатів, тобто проект закону, що виноситься на референ­дум, потребує попереднього розгляду у Конституційному Суді та 520

у Верховній Раді. Зокрема, його проведення досить жорстко скри- тикувала Венеціанська комісія Ради Європи, до складу якої входять провідні науковці світу в галузі конституційного права.

Оскільки опозиція в особі народних депутатів, скористувалася своїм правом на звернення до Конституційного Суду, було визна­чено компромісний варіант вирішення цієї дилеми. Конституційний Суд, хоча визнав можливим проведення цього референдуму відповід­но до вимог Основного закону, однак констатував переважну роль положень розділу XIII Конституції України по відношенню до розділу III, визнав неконституційними питання референдуму згідно з Ука­зом про можливість внесення змін до Конституції безпосередньо шляхом референдуму та визнав ще одне питання неконституцій­ним з мотивів його невідповідності форму лі референдуму (питання містило в собі два питання, що утискає права голосуючих}^[388].

Така неоднозначна ситуація щодо правового регулювання рефе­рендумів ставить під сумнів легітимність рішень, прийнятих на референдуми У такій ситуації існує велика імовірність, що рішен­ня, ухвалені на референдумі, можуть суперечити Конституції України та утискати основні права і свободи, а отже, становити реальну загрозу засадам демократичного ладу в України

Народна правотворча ініціатива - це право встановленої кіль­кості (частини) виборців вносити проект закону на розгляд пред­ставницького органу.

Народна правотворча ініціатива повинна мати форму законопро­екту В Іспанії така ініціатива не поширюється на проекти органіч­них законів, законів про оподаткування, міжнародні відносини, а

також з питань помилування. Ініціатива повинна мати підтримку певної кількості виборців. Наприклад, в Іспанії - 500 тис., Румунії - 250 тис., Киргизстані, Сербії та Чорногорії - ЗО тис., Латвії - десятої частини виборців тощо.

В Україні існує подібний до народної правотворчої ініціативи - інститут всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Згідно з Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми (ст. 17) створюються ініціативні групи виборців, які забезпечують зібрання встановленої Конституції кількості голосів виборців на підтримку ініціативи, що пропонується. З цією метою на зборах виборців у кількості не менше 200 виборців заумови попереднього повідомлен­ня про місце, час та мету за 10 днів до їх проведення місцеву Раду створюється ініціативна група у кількості 20 громадян України, що володіють правом голосу (виборців). Така група оформлюється протоколом загальних зборів. На зборах повинно бути обговорено питання, що виносяться на референдум, що має бути підтримано більшістю голосів від загального складу зборів виборців.

Для реєстрації ініціативної групи до місцевої ради за місцем про­ведення зборів необхідно надіслати наступні документи: 1) протокол зборів виборців: 2) перелік питань, що виносяться на референдум (проект нової Конституції України): 3) персональний склад ініці­ативної групи з вказівкою їх персональних даних. Створення іні­ціативних груп можливе в інших регіонах України, що дає змогу засвідчити громадську підтримку законопроекту про внесення змін до Конституції України.

Місцева рада в особі сільського, селищного чи міського голови у 10-денний строк від дати надходження таких документів приймає рішення про їх надіслання у Центральну виборчу комісію. Централь­на виборча комісія у 15-денний строк з дня над ходження документів від місцевої ради приймає рішення про реєстрацію ініціативної гру­пи і у триденний строк видає свідоцтво про реєстрацію ініціативної групи та посвідчення її членів.

Зареєстровані ініціативні групи виборців не менш ніж у тримісяч­ний строк повинні зібрати на підтримку законопроектів не менше З млн підписів виборців, не менш ніж у 2/3 областей України та не менше ніж 100 тис. підписів виборців у кожній області, прощо скла­дається підсумковий протокол та акт про проведення всеукраїнського референдуму, які підлягають передачі у ЦВК у триденний строк.

При дотриманні цих умов ініціативні групи подають необхідні до­кументи до ЦВК, яка здійснює перевірку дотримання референдного 522

законодавства при збиранні голосів виборців у 10-денний строк. У разі необхідності ЦВК може надати ініціативним групам 5-денний строк для усунення недоліків документів. Разом з тим ЦВК відповід­но до рішення КСУ у справі щодо всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (27 березня 2000 р.) зобов’язана здійснити консультації з Президентом України щодо конституційності вимог, які будуть виноситися на всеукраїнський референдум. Відповідно до принципу конституційної держави така процедура є превентивним засобом захисту від зловживання конституційним правом народної ініціативи у випадку винесення на голосування антиконституцій- них питань.

У разі позитивного висновку ЦВК Президент ухвалює рішення про призначення всеукраїнського референдуму за народною іні­ціативою, про що видає відповідний указ. Суб’єкти права на кон­ституційне подання, конституційне звернення вправі його внести у Конституційний Суд щодо вирішення питання про відповідність Указу Основному закону При позитивному висновку КСУ прово­диться процедура референдуму за народною ініціативою.

У випадку підтримки законопроекту такого роду за результатами голосування на всеукраїнському референдумі Президент України як гарант дотримання основних прав і свобод зобов’язаний внести від­повідний законопроект на розгляд Верховної Ради України. Згідно зі згаданим рішенням КСУ акт, прийнятий у результаті всенародного голосування, підлягає обов’язковому розгляду парламентом, од­нак парламент не зв’язаний цим рішенням і може відхилити таку ініціативу

Така процедура народної ініціативи очевидно є громіздкою і пе­редбачає комплекс організаційних та процедурних заходів з боку держави, які потребують значних зусиль матеріально-фінансового та організаційного характеру За своєю юридичною природою на рівні закону нормативне регулювання народної ініціативи повинно гарантувати реалізацію ініціативи саме визначеної Конституцією частини виборчого корпусу виборців України (тобто не менше 3 млн. виборців), а не їх більшості, яка проголосувала на всеукраїнсько­му референдумі. Таким чином, існує колізія між конституційними нормами та нормами чинного Закону і останній у цій частині не узгоджується зі змістом Основного закону По суті нове нормативне регулювання процедури народної ініціативи повинно лібералізувати її і створити чіткі юридичні гарантії щодо реалізації народної ініці­ативи, принаймні, шляхом реєстрації 3 млн підписів виборців орга­нами місцевого самоврядування (тобто не існує необхідності голо­сування усіх виборців) при забезпеченні фінансово-організаційного контролю з боку ЦВК за ходом її здійснення за умови дотримання конституційних положень.

Відклик виборних депутатів. Накази виборців. Ці взаємо­пов’язані інститути у системі демократії є складовою колишньої радянської доктрини державного права^[389]. В його основі нібито ле­жить система гарантій взаємних зв’язків між виборною особою та виборчим округом, де його було обрано. Дійсно, така форма без­посередньої демократії передбачена Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»^[390]. Однак згідно з принципом суверенної влади народу та принципу безперервності функціонування органів публічної влади інститут відклику є досить сумнівним. Очевидно, що депутати рад не можуть бути безпосередньо зв’язані із певними вказівками виборців, хоча їх ігнорування може призвести до по­слаблення громадського впливу відповідного депутата. Природно, що депутат повинен враховувати у своїй діяльності побажання сво­їх виборців, однак у цьому відношенні він зв’язаний колективним механізмом прийняття рішень у раді та системою діяльності депу­татських груп у раді.

Згідно з Конституцією України гарантується періодичне фор­мування представницьких органів публічної влади шляхом демо­кратичних виборів. Тому інститут відклику не укладається у кон­ституційні принципи вільного демократичного ладу, тим більш, що гарантується періодична зміна органів державної влади і місцевого самоврядування.

Через періодичні вибори забезпечується механізм зміни орга­нів держави і місцевого самоврядування. Тому винесення на голо­сування питання про відклик депутата не може підмінювати со­бою безпосереднє волевиявлення народу, а тим більше перегляд результатів голосування за порівняно невеликий проміжок часу, оскільки це може призвести до порушення стабільності та безпе­рервності функціонування органів публічної влади. Згідно з поста­новою Конституційного Суду Російської Федерації імперативний мандат встановлюючи відносини підзвітності та відповідальності депутата тільки перед виборцями певного виборчого округу жор­стко пов’язує його позицію з місцевими інтересами, наказами та дорученнями окремих груп населення. Тому депутат не здатний у силу своєї залежності вирішувати завдання загального значення, тобто справи публічного значення^[391]. Саме з наведених міркувань доцільно вважати, що інститут відклику представницьких осіб не має своєї перспективи у контексті основ вільного демократичного ладу України, а може скоріше виступати засобом маніпулювання громадською думкою.

Місцеві ініціативи. У системі демократії часто застосовують­ся місцеві ініціативи, які можуть проявлятися принаймні у трьох формах: місцевій правотворчій ініціативі, громадських роботах та самооподаткуванні жителями територіальної громади. Зокрема, громадські роботи передбачені законодавством деяких зарубіж­них країн. Даний підінститут розглядається як факультативний, оскільки він насамперед пов’язаний із статусом осіб, які наділя­ються певними публічними функціями на рівні місцевого само­врядування. Так, згідно з Положенням про територіальні громади землі Баден-Вюртемберг^[392] у Німеччині особа, якій «доручають ро­боту на громадських засадах, повинна виконувати її безкорисно та відповідально» (§17). Особа, що працює на громадських засадах, зобов’язана на конфіденційній основі реалізувати виконання сво­їх функцій, а також не може представляти чиї-небудь домагання чи інтереси, спрямовані всупереч громаді, якщо він не діє в якості представника закону. Зокрема, громадою може бути покладено ви­конання громадських робіт, пов’язаних з муніципальними виборами чи іншими важливими соціально-побутовими роботами. Дане по­ложення орієнтує на дисциплінованість та відповідальність членів громади під загрозою заходів адміністративної відповідальності (абз. З §16 Положення).

Громадські слухання. На рівні місцевого самоврядування також часто застосовуються громадські слухання. Вони є також формою безпосередньої демократії, яка забезпечує насамперед гарантії пері­одичних звітів депутатів місцевих рад та прямих зустрічей виборців з сільським, селищним, міським головою. Предмет громадських слухань детально розглянутий М. Корнієнком (програми розвитку територіальної громади, фінансово-бюджетні питання, привати­зація муніципальної власності тощо)^[393]. Згідно з принципом парти- ципації формою громадських слухань є громадські експертизи та громадські обговорення проектів правових актів органів місцевого самоврядування.

Звіти виборних і посадових осіб. Наприклад, згідно зі ст. 13 Закону про місцеве самоврядування територіальна громада має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідних ради та посадовими особами місцевого самоврядуван­ня, під час яких члени територіальної громади можуть заслухати їх, порушити питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення. Такі слухання повинні проводитися не рідше одного разу на рік і пропозиції, що вносяться за їх результатами, підлягають обов’язковому розглядові органами місцевого самоврядування.

Свобода зборів, мітингів, походів та демонстрацій (ст. 39 Кон­ституції) є важливим засобом виявлення громадських інтересів та засобом громадського тиску на діяльність органів публічної влади. Ці форми народовладдя громадяни використовують для підтримки органів влади або найчастіше з метою протесту та здійснення впли­ву на органи публічної влади^[394]. Разом з цим у такий спосіб громадя­ни можуть виражати свою позицію з певного питання надбанням засобів масової інформації та громадськості.

Збори громадян. На рівні локальної демократії значну роль віді­грають збори громадян. Даний інститут має давні традиції і досить повно досліджений у юридичній літературі^[395]. Збори громадян дають змогу територіальним громадам обговорювати питання місцевого значення та ухвалювати владні рішення. На відміну від референду­му та виборів тут поєднується спільне обговорення, пошук рішення та його прийняття. Вони служать важливим засобом участі грома­дян у здійсненні різноманітних самоврядних функцій, виступають методом підвищення рівня відповідальності у здійсненні місцевого самоврядування, вираження ініціативи, підвищення політичної культури. Одночасно вони служать засобом громадського контр­олю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самовряду­вання^[396].

Як зазначає О. Батанов, збори громадян можна розглядати як засіб народовладдя та форму здійснення місцевого самоврядування; організаційної форми діяльності громадських організацій та струк­турного елементу інших форм народовладдя; форми реалізації кон­ституційних прав і свобод - засіб волевиявлення; комплекс природ­них прав; засіб зворотного зв’язку між громадянами та публічною владою^[397]. Така багатофункціональність інституту зборів громадян створює широкі можливості їх впливу на діяльність органів та по­садових осіб місцевого самоврядування.

13.3.