ЗАКОН ЯК ДЖЕРЕЛО КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА. ПОТОЧНЕ І НАДЗВИЧАЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

Як формально-юридичне писане джерело права нормативний акт володіє певними перевагами. Зокрема, вони доводяться до відома населення шляхом їх опублікування та містять правила поведінки, які є доступними для необмеженого кола осіб.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду в рішенні № 12-рп/98 від 09.07.1998р. термін«законодавство» охоплює закони України, чинні міжнародні договориУкраїни, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийня­ті у межах повноважень та відповідно до Конституції і законів України. Ця справа стосувалася лише правової форми визначення

правого регулювання трудового контракту і тому Судом цю пра­вову позицію було поширено щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору.

Серед джерел національного права важливе місце посідає закон. Закон - це нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, який приймається парламентом за встановленою процедурою, регулює найважливіші суспільні відносини, і серед інших правових актів володіє верховенством. Закон можна також розуміти у широкому значенні як загальний термін і поняття, яким визначаються усі нормативні правові акти, що ухвалюються уповноваженими не це органами законодавчої і виконавчої влади. У романо-германській правовій сім’ї прийнято вважати, що закон «охоплює собою фактич­но всі письмові юридичні акти, які є головним джерелом права».

Зміст закону повинен відповідати певним вимогам і стандартам. Лише законодавець здатний забезпечити формулювання єдиних правил, оскільки він на відміну від судді є більш поінформований про реальний стан соціальних відносин.

«Якщо хтось бажає у дусі легізму зводити всі права до приписів державних законодавців, то залишається відкритим ряд питань, і насамперед питання, на якій підставі слід дотримуватися при­писів наділених примусовою силою центральної влади. Виправдання цього можна було б шукати в думках, що тільки таким способом гарантується правовий мир і безпека. Однак ця підстава недо­статня, щоб виправдати все державне право, яке повинне ство­рювати не лише надійний, але й справедливий порядок. Лише той, хто вважає, що критичний підхід до державних законів взагалі не має сенсу чи непотрібний, навіть якщо це расистські закони та накази про винищення цілих народів, що їх видавав Гітлер, може 76

твердити, що для його правосвідомості питання справедливості не стоїть»^[40].

Закон «ніби охоплює всі аспекти правопорядку», хоча можливі прогалини в актах законодавства. Закон є формально визначеним джерелом права, оскільки він існує тільки у формі писаного акту, положення якого повинні бути сформульовані чітко і однозначно. Разом з тим закон «утворює скелет правопорядку». Закон є вира­женням суверенітету народу, він має загальну юридичну силу, його норми носять загальний характер, тобто він регулює типову пове­дінку учасників правовідносин.

Закон має недвозначне формулювання і надає таким чином га­рантії свого виконання, чим не може похвалитися звичай, більш просторий, рухливий і невизначений.

У концепцію закону закладені «загальні і вічні принципи розу­му і справедливості», які виражають загальні історичні, соціальні, національні, культурні та інші цінності, спільну правову культуру та правові традиції країн Європи. Закон у європейській традиції права розглядають не у вузькому значенні, як акт парламенту а як загальний термін і поняття, якими визначаються всі законодавчі акти, що виходять від уповноважених на їх видання органів держа­ви і місцевого самоврядування. Важливо при цьому, щоб всі ці акти виходили тільки від конституційно визнаних органів влади і при­ймалися у суворо регламентованому порядку, особливо у випадку делегованого законодавства. З іншого боку, закон не ототожнюється із правом чи із правопорядком.

Однак поняття «закон» може мати різні значення. Закон можна розуміти у формальному значенні як акт правотворчості, схвалений парламентом та промульгований главою держави, так і в матеріаль­ному - як визначена конституцією сфера законодавчого регулюван­ня.

Європейська доктрина передбачає формальне закріплення прин­ципів законності у системі джерел права і наявність системи його політико-правових гарантій (поділ влади, незалежність суду, кон­ституційний контроль), а також і ряду неправових умов (певний рівень матеріального добробуту та інформованості членів суспіль­ства, цивілізований характер відносин між класами та соціальними групами)^[42].

Принцип законності нерозривно пов’язаний із легітимністю за­кону. У радянській теорії права проблема легітимності протягом багатьох років замовчувалася через її невідповідність теорії класової боротьби^[43]. Принцип законності наповнюється реальним змістом лише при неясності і формально-юридичного, і сутнісного критерію легітимності. Критерієм легітимності закону служить конституція, тобто його конституційність, яка базується на засадах свободи, рів­ності та справедливості. У ході судового конституційного контролю здійснюється перевірка законів на предмет їх легітимності, суміс­ності норм закону принципам і нормам конституції.

Основні вимоги до законодавчої техніки. У правовій державі за­конодавство повинно бути систематизованим, що є гарантією його правового характеру і стабільності. При систематизації законодав­ства правові акти приймаються системно і не вносять додаткових суперечностей у правове регулювання, інакше це може загрожувати правовій безпеці (певності) індивіда. З цих міркувань сьогодні об­ґрунтовується ідея про визнання антиконституційною практики законодавчого недогляду (відсутності законодавчого регулювання за прямим приписом конституції).

Згідно з принципом верховенства права законодавство не може регулювати конкретні життєві випадки, оскільки це є прерогативою адміністрації та органів юстиції (правосуддя). Правова норма озна­чає те, що законодавець встановлює загальні рамки поведінки, які можуть конкретизуватися у договорі, у адміністративній практиці чи судовому прецеденті.

Виходячи з цього, європейська практика виробила такі основі критерії до законодавчих положень: принцип рівності: заборона сваволі: принцип пропорційності (співмірності); заборона нерозум­ного застосування права; заборона надформалізму.

Тому очевидним здається, що над законом стоять певні надпози- тивні цінності, ідеї та ідеали, які є загальновизнаними у суспільстві. Конституціоналізм надає на це вірогідну відповідь, оскільки вже понад 200 років такими загальнолюдськими цінностями визнають­ся основоположні права і свободи, проголошені в Декларації прав людини і громадянина 1789 р. У цілому, система законів ґрунтуєть­ся на їх ієрархії, серед яких в літературі виділяють конституційні, органічні та звичайні.

Як випливає з аналізу прецедентного права Європейського суду з прав людини, закон повинен відповідати принаймні таким критеріям легітимності: а) правовій визначеності, тобто бути стабільним і не змінюватися свавільно на політичний розсуд; б) бути доступний адресатам; в) бути сформульований чітко й однозначно таким чином, щоб його адресат, а якщо потрібно - із залученням захисника, зміг би передбачити з певним ступенем обґрунтованості наслідків, до яких може призвести його певна дія; г) допустимість втручання у приватне життя в умовах демократичного суспільства; д) допустимість втручання з міркувань суспільної необхідності; е) закон повинен зводити до мінімуму свободу розсуду адміністрації, щоб попередити у зародку загрозу свавільного застосування законодавства; є) закон повинен достатньо чітко визначати межі розсуду, щоб вони не залежали від випадкових факторів; ж) застосування обмежень можливо із дотриманням принципу пропорційності, тобто відповідності засобів покладеній меті; з) правові гарантії захисту від свавільного втручання органів влади.

В Україні законом вважають нормативний акт який приймаєть­ся виключно парламентом. Таким чином, закон - це нормативно- правовий акт вищої юридичної сили, який приймається Верховною Радою (парламентом) за спеціальною процедурою, регулює най­важливіші суспільні відносини, серед інших правових актів володіє верховенством. Закон можна також розуміти у широкому значенні як загальний термін і поняття, яким визначаються усі законодавчі акти, що ухвалюються уповноваженими не це органами законодав­чої і виконавчими органами влади.

Конституційний закон- це нормативно-правовий акт, який вно­сить зміни і доповнення до конституції, приймається в особливому, ускладненому порядку, має таку саму юридичну силу, що і консти­туція. Теоретичною основою виділення конституційних законів в особливу категорію є концепція про установчу і законодавчу владу. В порядку здійснення першої - приймається конституція і вносяться поправки або зміни до неї, в порядку здійснення другої - прийма­ються звичайні, ординарні закони.

Органічний закон- це нормативно-правовий акт, який прийма­ється за прямим приписом конституції в порядку, який відрізня­ється від порядку прийняття як конституційних, так і звичайних законів. Такі закони приймаються з питань, передбачених консти­туцією (визначення статусу окремих органів влади, громадян та інших категорій фізичних осіб тощо). В Україні відсутня диферен­ціація процедури прийняття органічних законів на відміну від про­цедури прийняття звичайних законів, тому органічні закони можна виділити тільки за предметним критерієм, а не процедурним.

Референдний закон ухвалюється на всеукраїнському референ­думі, через що набуває високого ступеню легітимності, тому такий закон володіє вищою юридичною силою у поточному законодавстві. Вітчизняний досвід правотворення не знає практики прийняття референдних законів, хоча прийняття таких законів є винятковим явищем і для світової практики. Як правило, референдні закони мають рамковий характер, делегуючи уряд регулювати деталі. У Швейцарії прийняття референдних законів фактично означає на­дання юридичної сили правовим актам представницьких та вико­навчих органів влади.

Поточне законодавство. Стан розвитку поточного законодавства у романо-германській правовій сім’ї зумовлений особливостями його систематизації у формі кодифікації. Кодифікація законодав­ства якісно характеризує правовий стиль романо-германського права та забезпечує його цілісний характер як стрункої системи правових норм, систематизованих у вигляді окремих комплексних правових актів - кодексів, що виступають рамковими, основними законами по відношенню до звичайних спеціальних законів. Зокре­ма, у німецькій доктрині Німецьке цивільне укладення трактується як «замкнута система понять та правових принципів». Кодифікація права зумовлює внутрішню ієрархію актів поточного законодав­ства, вносить у цю систему логіку, елементи передбачуваності. Все це складає тло розуміння принципу правової визначеності, який є фундаментальною засадою підготовки, прийняття та набрання чинності актів законодавства. Сьогодні в Україні обговорюється необхідність прийняття Виборчого кодексу У сфері публічного пра­ва є важливим чинність Кодексу адміністративного судочинства, у цьому контексті також обґрунтовується необхідність Кодексу адмі­ністративних процедур.

Надзвичайне законодавство. Світова практика знає інститут надзвичайного законодавства, тобто прийняття законів, виходячи із міркувань забезпечення національної безпеки, за спрощеною парламентською процедурою або в обхід парламенту (президентом, урядом, спеціальним комітетом тощо). Згідно з Конституцією Укра­їни при введенні надзвичайного або воєнного стану Верховна Рада продовжує здійснювати свої функції; вона скликається по праву за два дні з моменту оголошення Президентом воєнного або надзви­чайного стану Парламент не підлягає розпускові за цих обставин, а у випадку, якщо закінчення його повноваження припадає на пе­ріод дії цих обставин, то повноваження Парламенту вважаються пролонгованими.

Воєнний і надзвичайний стан, виходячи зі змісту ч. 2 ст. 64, не є підставою для прийняття законів, які б обмежували права людини й основоположні свободи. Це суперечить ст.ст. 22 та 157 Конституції

України, які забороняють звужувати зміст або обсяг існуючих прав і свобод та вносити поправки до Конституції, які б призводили до звуження істотного змісту прав людини й основоположних свобод та ступеня їх гарантованості. Припис ч. 2 ст. 64 Конституції означає, що у законах повинні бути передбачені обмеження основних прав і свобод на випадок введення надзвичайного або воєнного стану Такі обмеження не можуть додатково вводитися у законодавство за цих обставин. Таким чином, щодо України проблематично говорити про інститут надзвичайного законодавства.

Також в якості законодавчих актів можна виділити: кодекси - акти, що регулюють комплекс суспільних відносин, які склада­ють основу певного конституційного правового інституту (виборчі кодекси у Франції, Коста-Ріці, Сенегалі): акти органів виконавчої влади, які приймаються на основі та на виконання закону, а також акти, прийняті в порядку делегування законодавчих повноважень: статути територіальних громад: договори про утворення федера­ції, про розмежування компетенції між федерацією та суб’єктами федерації тощо.

Делеговане законодавство. Не завжди закон виступає актом пар­ламенту, що пов’язано із розширенням сфери делегованого законо­давства. Наприклад, згідно з французькою конституцією 1958 р. поряд із Національними Зборами законодавчими повноваження­ми, так званою «регламентарною владою», наділені Рада Міністрів і Державна Рада. За висловом Р. Давида, французький парламент «здійснює лише ті повноваження, які він має можливість здійснити фактично», тобто визнається наявність «регламентарної влади, не підпорядкованої законодавчій владі, а автономної за самою своєю природою». Французька концепція раціоналізованого парламен­таризму знайшла своє закріплення також у конституціях Іспанії, Італії. Якщо аналізувати систему нормативних актів в Україні, та­кож можна виявити елементи раціоналізованого парламентаризму. Зокрема, Конституція України у ст. 92 містить перелік законодавчих повноважень, оскільки з деяких питань Верховна Рада може регулю­вати лише «засади», «основи» з окремих сфер суспільного життя.

З цього приводу Конституційний Суд України у своєму рішенні № 2-рп/99 від 02.03.1999 р. визначив, що розподіл правотворчих повноважень випливає із конституційних приписів, відповідно до яких Верховна Рада з окремих питань приймає закони, в яких ре­гулює визначених Конституцією «засади», «основи» окремих сфер 82

суспільного життя, які конкретизуються у формі постанов Ка­бінету Міністрів.

У рамках європейської концепції делегованого законодавства можна розглядати правотворчі повноваження міністерств, ві­домств, місцевих органів виконавчої влади в якості джерела кон­ституційного права, якщо вони містять його норми.

Регламентарні акти. Аналіз положень Конституції України дає змогу зробити висновок, що Президент України реалізовує свої правотворчі повноваження, виходячи із свого конституційного статусу як гаранта державного суверенітету, територіальної ціліс­ності України, дотримання вимог Основного Закону, забезпечення основних прав і свобод (ст. 102). Основою легітимності реалізації правотворчих повноважень Президента України є підготовка його указів Радою національної безпеки і оборони України, який є коор­динуючим органом з питань національної безпеки й оборони при Піаві держави. Найбільше регламентарна влада Президента реалі­зується у контролі за законністю актів уряду та адміністрації, його діяльності у системі адміністративного контролю у муніципальних правовідносинах. Тйм більше Президент України як Піава держави забезпечує стратегічні, магістральні напрями розвитку України і у випадку криз застосовує засоби надзвичайного характеру (у рамках інститутів надзвичайного, воєнного стану тощо).

Водночас основні регламентарні акти у галузі поточної політики держави розробляє та приймає Кабінет Міністрів України. Право­творчі повноваження Кабінету Міністрів на рівні конституційних органів влади служать додатковим інститутом правотворчих по­вноважень, який у зарубіжній доктрині конституційного права характеризується як «регламентарна влада». Сутність інституту регламентарної влади полягає у прийнятті нормативно-правових актів на виконання та розвиток законів України, а також на кон­кретизацію та деталізацію «рамкових законів». Регламентарна влада також знаходить свій прояв при нормативному регулюванні у сфері, яка не підлягає регулюванню законом. Разом з тим необхідно визна­читися з проблемою перерозподілу регламентарних правотворчих повноважень між Піавою держави та Урядом.

Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів України во­лодіє повнотою регламентарної влади по конкретному регулюван­ню різних сфер суспільного життя на основі Конституції та законів України. Владні прерогативи уряду закріплені у ст. 116 Основного Закону. Сутність правотворчих повноважень уряду полягає у за­безпеченні державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави, забезпечення основоположних прав і свобод (пп. 1, 2 ст. 116). Разом з тим засновано механізм співпраці між парламентом та урядом з розроблення та втілення загальнодержавних програм, який до­зволяє узгодити правотворчу політику у державі за основними на­прямами її діяльності. Що стосується правотворчості міністерств та відомств, то важливою гарантією виступає механізм реєстрації їх нормативно актів (ч. 2 ст. 117 Конституції). Прецедентне право Конституційного Суду України у даному випад ку зводиться до забез­печення балансу законодавчої політики парламенту та здійснення внутрішньої і зовнішньої політики урядом, зокрема визнанні не­конституційною законодавчої практики у надмірному регулюванні фінансової, цінової, інвестиційної, податкової та інших напрямів поточної політики уряду.

Специфічним джерелом конституційного права є акти органів місцевого самоврядування, зокрема, статути територіальних громад, рішення місцевих рад та вищих посадових осіб територі­альних громад, розпорядження виконавчих органів місцевих рад, якщо вони містять норми конституційного права.

2.5.