Законодавче поле діяльності міжнародних громадських організацій

(Л. І. Прудивус)

Міжнародні громадські організації відіграють вагому роль в процесі розбудови в Україні громадянського суспільства і правової держави, налагодженні постійної взаємодії та співпраці між суспільством і державою.

Визначивши нашу позицію щодо тлумачення понять “громадська організація” та “неурядова організація” як синонімічних, треба зазначити, що в сучасних міжнародних правових документах щодо громадських організацій

використовується термін “неурядові організації” (“non­

governmental organizations'), однак для України використання терміну “громадська організація” є найбільш доцільним, оскільки він міститься в Законі України “Про об’єднання громадян” [139], а також є найбільш усталеним та

традиційним для переважної більшості українського суспільства.

Термін “неурядові організації” вперше було введено в обіг Статутом ООН в 1945 р. та в подальшому закріплено не лише у багатьох міжнародних документах, але й відображено у нормативно—правових актах країн.

У визначені міжнародної неурядової організації варто взяти до уваги резолюцію № 288 від 27 лютого 1950 р., ухвалену Економічною і соціальною радою ООН, в якій наголошувалось, що будь-яка міжнародна організація, угода про створення якої не має міжурядового характеру, розглядатиметься як неурядова організація. Дослідники частіше за все виділяють такі її характеристики, як міжнародний характер складу і цілей, приватний характер представництва (членами цих організацій не є суверенні держави), добровільний характер діяльності [262, c. 22].

Правовий статус міжнародних неурядових організацій визначається також Європейською конвенцією про визнання юридичними особами міжнародних неурядових організацій, прийнятою Радою Європи у Страсбурзі 24 квітня 1986 р. Згідно із зазначеною Конвенцією міжнародна неурядова організація повинна мати на меті неприбуткову діяльність міжнародного значення; бути створеною документом, який відповідає вимогам національного законодавства визначеної країни (Сторони); здійснювати статутну діяльність на території принаймні двох Сторін; мати законну штаб-квартиру на території Сторони, а управлінські та контрольні органи — на території цієї держави або іншої Сторони [123].

Конвенція набула чинності 1 січня 1991 року. Проте наразі Україна не ратифікувала цей документ.

29 червня 1990 р. було прийнято резолюцію Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі. Відповідно до ч. 9-10 документа держави-учасники наради визнали право кожної людини вільно дотримуватися своєї думки та одержувати і поширювати інформацію та ідеї без втручання з боку державної влади і незалежно від державних кордонів. Цим правом гарантовано кожній людині можливість ефективно брати участь у діяльності громадських організацій, а також мати безперешкодний доступ і підтримувати зв’язок з подібними органами у своїх країнах та поза їхніми межами із міжнародними організаціями [351].

Можна вважати, що саме ця резолюція є тим міжнародним документом, який створив підґрунтя для діяльності закордонних громадських організацій на території України.

Прийняття зазначених міжнародних документів відіграло важливу роль у встановленні правової основи діяльності міжнародних неурядових організацій та визначенні правового поля, в рамках якого вони могли діяти.

Відповідно до норм міжнародного законодавства, основною метою міжнародних неурядових організацій є моніторинг напрямів діяльності держав щодо захисту прав людини, контроль за дотриманням загальноприйнятих правил поведінки, посилення відповідальності держав тощо.

Ця мета реалізується через безпосередню участь у підготовці проектів міжнародних актів з власної ініціативи чи за дорученням держав і ООН, а також у консультуванні з важливих для суспільства питань, у контролі за дотриманням прав людини та формуванні міжнародної правосвідомості.

З метою регулювання своєї діяльності міжнародні неурядові організації самостійно розробляють і приймають такі акти, як міжнародні неурядові угоди (установчі акти, підсумкові документи міжнародних неурядових конференцій, нарад), резолюції, рішення.

Угоди, резолюції, рішення, що приймаються

міжнародними неурядовими організаціями, можна класифікувати залежно від їх обов’язкової сили на акти, що є обов’язковими для її членів, наприклад, засновницькі документи, та на рекомендації.

Міжнародні неурядові організації беруть участь у роботі всіх організацій і органів системи ООН та інших міжнародних урядових організацій, виявляють недоліки міжнародно— правового регулювання різноманітних сфер міжнародної взаємодії і доводять інформацію про це до відома цих організацій чи держав, пропонують проекти договорів і конвенцій та беруть участь в їх обговоренні, здійснюють контроль за їх дотриманням після прийняття, надають експертні, науково-технічні та інші висновки і т.п.

Важливу роль відіграє участь неурядових організацій у складанні міжнародних доповідей, які держави періодично направляють до відповідних міжнародних органів, що здійснюють контроль за виконанням міжнародних зобов’язань у сфері захисту прав людини. Завдяки цьому доповіді відображають не лише офіційну точку зору, але й позицію громадськості, визначають найбільш гострі проблеми прав людини в країні, сприяють розвитку співробітництва державних органів влади і неурядових організацій задля досягнення спільної мети.

Великою мірою це зумовлено тим, що міжнародні неурядові організації, як ніхто інший, знають специфіку суспільних проблем, пов’язаних з місцевими умовами і особливостями культури, етнічним чи мовним різноманіттям, і тому здатні надати реальну допомогу як своїм урядам, так і міжнародним організаціям в оцінці ситуації з дотримання прав та свобод людини, виявити конкретні випадки їх порушення, на внаслідок цього виступати стороною в судових процесах.

Різноманітність прав та інтересів громадян, з метою реалізації яких створюються міжнародні неурядові організації, зумовлює значну кількість базових характеристик, які виступають критеріями класифікації.

Поширеним критерієм класифікації міжнародних неурядових організацій є сфера діяльності­

- охорона здоров’я (Лікарі світу (Doctors of the World), Міжнародна асоціація геронтології (InternationalAssociation of Gerontology));

— наука і технології (Дослідження майбутнього (Resources for the Future), Світова асоціація промисловості та технологій (World Association of Industrial and Technological));

— освіта (Альянс університетів за демократію (Alliance of Universities for Democracy), Асоціація світової освіти (Associa ion for World Education));

— релігія (Вселенська коаліція альтернатив глобалізації (Ecumenical Coalition for Alternatives to Globalization (ECAG)), Світова федерація студентів—християн (World Student Christian federation));

— економіка (Центр економічних ініціатив (Center for Economic Initiatives), Центр міжнародного співробітництва (Center for International Cooperation));

— культура і мистецтво (Міжнародна федерація композиторів (International Federation of Composers), Союз міжнародних культурних зв’язків (Union for Intercultural Action));

— екологія (Світова мережа захисту тварин (World Animal Net), Глобальна мережа еко—поселень (Global Eco-Village Network));

— інформація (Міжнародна федерація вільних журналістів (International Federation of Free Journalists), Інтерньюз (Inter— News));

— права людини (Міжнародне товариство захисту прав людини (International Society for Human Right); Європейський центр захисту прав циган (European Roma Rights Centers));

— соціальний добробут (Інститут міжнародного соціального розвитку (Institute of International Social Development, Фонд соціального сприяння (Foundation for the Social Promotion));

— мир (безпека та роззброєння) (Міжнародне бюро миру (International Peace Bureau), Світ без війни (The World Without War Council));

— гуманітарна сфера (Лікарі без кордонів (Doctors without Borders), Оксфам (Oxfam)) [462, c.

Як пише Л. Чернявська, іншим критерієм класифікації міжнародних неурядових організацій є членство чи суб’єкт діяльності. За цією ознакою розрізняють об’єднання фахові (юристів, лікарів, підприємців тощо, наприклад, Міжнародна правнича асоціація (International Low Association), жіночі (Всесвітній фонд жінок (Global Fund for Women)), молодіжні (Всесвітня асамблея молоді (World Assembly of Youth)), студентські (Міжнародний союз студентів (International Union of Students)), об’єднання людей з особливими потребами (Всесвітній союз сліпих (World Blind Union)) та багато інших.

Міжнародні неурядові організації можна класифікувати і за їх ставленням до гуманітарних інтервенцій- міжнародні неурядові організації, які стосуються гуманітарних інтервенцій (гуманітарні неурядові організації, правозахисні, які беруть безпосередню участь у розв’язанні конфліктів (Міжнародний фонд занепокоєння і примирення (International Alert and Conciliation Resources)) і противники гуманітарної інтервенції.

Гуманітарні неурядові організації з самого початку створювалися для надання допомоги жертвам війни (наприклад, МКЧХ (Міжнародний комітет Червоного Хреста) було засновано внаслідок битви під Сольферино у 1863 р.,). МФТЧХ і ЧП (Міжнародна федерація товариства Червоного Хреста і Червоного Півмісяця), заснована у 1919 р.). Однак вони розширили сферу своєї діяльності до надання допомоги жертвам всіх катастроф.

Міжнародні неурядові організації відрізняються одна від одної також ресурсами (фінансовими і людськими), ступенем участі у їхній роботі добровільних помічників і професіоналів, співвідношенням платних і безкоштовних послуг [462, с. 203— 230].

Чинне законодавство України, що регулює діяльність міжнародних громадських організацій, має ряд невідповідностей міжнародному законодавству, є недостатньо прозорим і таким, що фактично стримує їх розвиток в Україні.

Міжнародні громадські організації, що зареєстровані в Україні, здійснюють діяльність у різних сферах, а саме- охорона здоров’я, наука і технології, освіта, релігія, економіка, культура і мистецтво, екологія, інформація, права людини, соціальний добробут, мир (безпека та роззброєння), гуманітарна сфера.

За спрямуванням діяльності серед міжнародних громадських організацій, що діють в Україні, можна виділити організації самодопомоги і взаємодопомоги (Всесвітня федерація сліпих), благодійні (неурядові організації соціальної справедливості), котрі займаються або конкретними проблемами (скажімо, СНІДу, безпритульності), або комплексом проблем певних категорій населення (люди похилого віку, діти, нацменшини, біженці, інваліди і т.п.)- наприклад, Європейський центр захисту циган (European Roma Rights Center), Фонд дитини і сім’ї (Foundation for the Child and the Family), Глобальний альянс за жіноче здоров’я (Global Alliance for Women’s Health) [462, c. 203-230].

В Україні створення та діяльність громадських організацій в тому числі міжнародних регулюється Законами України: “Про об’єднання громадян” [139], “Про благодійництво та благодійні організації” [139], Постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. № 140 “Про затвердження Положення про порядок легалізації об’єднань громадян” [328].

Відповідно до Закону України “Про об’єднання громадян”, легалізація (офіційне визнання) міжнародних громадських організацій здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про їх заснування.

Легалізована громадська організація, що виступила засновником, стала членом міжнародної організації або іншим шляхом поширила свою діяльність на територію іноземної держави, зобов’язана в місячний строк подати необхідні документи для реєстрації в Міністерстві юстиції України як міжнародна.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. № 140 “Про затвердження Положення про порядок легалізації об’єднань громадян” [328] для реєстрації міжнародної громадської організації до реєструючого органу подається заява, підписана не менш як трьома засновниками об’єднання громадян або їх уповноваженими представниками.

До заяви додаються:

1) статут (положення) в двох примірниках;

2) протокол установчого з’їзду (конференції) або

загальних зборів, які прийняли статут (положення);

3) відомості про склад керівництва центральних статутних органів (із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, місця постійного проживання, посади (заняття), місця роботи);

4) дані про наявність місцевих осередків (додаток № 2), підтверджені протоколами конференцій (зборів);

5) документ про сплату реєстраційного збору;

6) відомості про засновників об’єднання громадян або спілок об’єднань громадян (для громадян - із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, місця постійного проживання; для спілок об’єднань громадян — назви об’єднання, місцезнаходження вищих статутних органів, а також доданням копії документа про легалізацію);

7) документ, який підтверджує місцезнаходження

об’єднання громадян.

8) документи, які підтверджують поширення її діяльності на території хоча б однієї іншої держави (довіреності, зобов’язання, протоколи, документи про легалізацію тощо).

Заява про реєстрацію міжнародної громадської організації розглядається протягом одного місяця після надходження документів. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово в 10—денний строк після його прийняття.

Дані Реєстру міжнародних громадських організацій, зареєстрованих Мін'юстом, публікуються в газеті “Урядовий кур’єр”.

Відомості про реєстрацію міжнародних громадських організацій Мінюст подає у 10—денний термін до головного обчислювального центру Мінстату.

Наказом Міністерства юстиції України № 75/5 від 27.06.2003 “Щодо формування Реєстру зареєстрованих в Україні міжнародних організацій, філій і представництв іноземних неурядових, громадських та благодійних організацій та об’єднань” [272] запроваджено Реєстр зареєстрованих в Україні міжнародних організацій, філій і представництв іноземних неурядових, громадських та благодійних організацій та об’єднань.

Всі міжнародні громадські організації діють на підставі засновницьких документів (статутів, положень), в яких сформульовані мета та завдання, основні принципи діяльності, структура і компетенція органів, умови членства в організації, порядок винесення рішень і рекомендацій, фінансові та інші питання.

Головним органом більшості міжнародних громадських організацій є загальні збори, періодичність яких обумовлена в статуті чи положенні. Цей представницький орган має різні назви в різних організаціях: рада, з’їзд, конгрес, конференція і т. д.

Бюджети міжнародних громадських організацій формуються із таких джерел:

— вступних і членських внесків;

— коштів або майна, які надходять безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних пожертвувань;

— коштів і майна, переданих в установленому порядку державою;

— майна, придбаного за рахунок власних коштів чи на інших підставах, не заборонених законом.

Міжнародні громадські організації виступають ініціаторами проведення конференцій, круглих столів, на яких не лише обговорюються питання розбудови демократичних інституцій, але й виробляються стратегії підвищення їх ефективності.

Тією чи іншою мірою, міжнародні громадські організації ініціюють впровадження громадського контролю за владою, що передбачає наявність певних механізмів, які дають змогу об’єднанням громадян впливати на ситуацію: проведення громадської експертизи і громадських слухань з найбільш болючих питань, зосередження уваги всієї громадськості до цієї проблеми через засоби масової інформації, створення громадських рад тощо.

Важливу роль відіграють міжнародні громадські організації і в реалізації прийнятих рішень і законодавчих актів шляхом моніторингу діяльності уряду, неурядові організації відслідковують вплив прийнятих рішень і їх реалізації на навколишнє середовище, стан справ у сфері прав людини тощо, що сприяє ефективному аналізу державної політики.

Ця діяльність міжнародних громадських організацій демонструє надзвичайну важливість питання щодо удосконалення і розширення сфери комунікації громадян з державними органами влади шляхом запровадження демократичних норм і цінностей, адже стосунки і взаємовплив цих організацій і держави є визначальними у забезпеченні демократичного розвитку країни.

Однак, варто зауважити, що практичне залучення міжнародних громадських організацій до процесу прийняття рішень у нашій державі відбувається досить непослідовно та зі складнощами. В Україні поки що не відбулося встановлення партнерських відносин між ними і владою з питань впливу громадських організацій на підготовку, супровід та ухвалення рішень органами влади та не запроваджено чітких процедур консультацій з громадськістю. Як недолік можна також відзначити відсутність довіри та масової підтримки населення, недостатнє фінансове та матеріальне забезпечення, що призводить до втрати незалежної позиції та підтримки зацікавлених структур.

Крім того, в чинних нормативно—правих актах України не уточнюються особливі права громадської організації з міжнародним статусом або вимоги до них, що свідчить про формальність статусу “міжнародна”. Натомість, система територіальних статусів, встановлення різного розміру оплати за реєстрацію громадських організацій є порушенням статті 36 Конституції України, а саме: принципу рівності всіх громадських організацій перед законом.

Тому з огляду на світовий досвід, міжнародні громадські організації в Україні мають стати проміжною ланкою між міжнародним співтовариством, державою і громадянином, адже вони покликані формувати у громадян правову культуру, виховувати громадянську самосвідомість, толерантність, солідарність, які лежать в основі прав людини, поширювати знання про права людини, про національні та міжнародні інститути, які їх захищають.

За таких умов особливого значення набуває адаптація чинного законодавства до міжнародно—правових норм і прийняття закону, який би детально регламентував порядок створення та діяльності міжнародних громадських організацій в Україні та сприяв зміцненню їх авторитету.