ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертации было проведено сравнительно-правовое исследование ор-

ганизации и функционирования полиции в Российской Федерации в современ-

ный период, с учетом опыта таких высокоразвитых стран как Великобритания и

США.

Рассматривая организацию полиции в Российской Федерации в совре-

менный период, с учетом опыта таких высокоразвитых стран как Великобрита-

ния и США, представляется, прежде всего, необходимым обратится к истории

становления полиции и полицейской деятельности во всех этих странах. Здесь

надо отметить, что современная зарубежная теория и практика полицейской

деятельности широко ориентируется на национально-исторические традиции,

воплощенные в правовых актах и реализуемые в организационных мероприяти-

ях при осуществлении правоохранительной деятельности.

Если говорить о полиции, как о профессиональной организации, то боль-

шинство зарубежных исследователей ее относят рождение к концу XVII в. как

раз в той же Англии и практически одновременно во Франции. При этом, ха-

рактерной чертой становления полиции в Великобритании является ее изна-

чально децентрализованный характер. Аналогичный вывод можно сделать и в

отношении полиции США.

Таким образом, полиция США и Великобритании – с одной стороны, и

России – с другой изначально развивалась принципиально разными путями.

Путь Великобритании и США – это становление полицейских сил «снизу», на

местах с последующим объединением и большей централизацией. Такая децен-

трализованная полиция, безусловно, обладает серьезными недостатками, в ка-

честве которых выступают отсутствие унификации в полномочиях, используе-

мом оборудовании, униформе и пр.; худшее, чем в централизованной модели,

взаимодействие различных полицейских сил; не всегда уместная конкуренция

между ними и т.д. Неудивительно, что первоначально децентрализованная по-

лиция Великобритании и США с течением времени все больше централизовы-

189

валась, причем в Великобритании последняя полицейская реформа, пресле-

дующая данную задачу, идет и в настоящее время.

нию, централизованная полиция больше соответствует потребностям совре-

менного государства.

В то же время у децентрализованной полиции есть и плюсы – историче-

ски она формировалась как орган больше направленный на защиту интересов

граждан, а не государства; в силу этого она и субъективно (с точки зрения вос-

приятия ее гражданами) и объективно ближе к населению; способна больше

учитывать особенности осуществления правоохранительной деятельности в

конкретной местности, с учетом сложившегося уровня и структуры преступно-

сти, исторических и национальных традиций и т.д. Поэтому, представляется,

что в России, в которой полиция (милиция) формировалась «сверху», от госу-

дарства и его исполнительной власти, некоторые элементы децентрализации

полицейской деятельности могли бы повысить ее эффективность.

В диссертации в связи с этим предложено вернуться к идее о создании

муниципальной милиции, которая уже неоднократно выдвигалась в последние

годы и необходимость существования которой непосредственно вытекает из ч.

1 ст. 132 Конституции Российской Федерации и прямо предусмотрена Феде-

ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации». Проведенный анализ причин отклонения выдвигав-

шихся ранее законопроектов о муниципальной милиции показал, что она долж-

на, с одной стороны, быть профессиональной структурой, с другой – не дубли-

ровать федеральную полицию, а дополнять ее деятельность.

Кроме того, реальный контроль за муниципальной полицией со стороны

местного сообщества требует в качестве обязательного условия выборности ее

руководителей, как это предусмотрено в местной полиции США. Примени-

тельно к финансированию муниципальной милиции в Российской Федерации в

диссертации предлагается использовать опыт Великобритании, в которой фи-

нансирование деятельности британских местных полицейских подразделений

осуществляется из местного бюджета, однако, при этом, половина расходов

190

компенсируется центральным правительством.

одной стороны, гарантированное финансирование британской полиции, с дру-

гой подотчетность и подконтрольность ее местному сообществу.

Большое внимание в диссертации также было уделено вопросам службы

в полиции России, Великобритании и США. При этом, также, рассматривались

полномочия полицейских.

В настоящее время в Российской Федерации формирование кадров орга-

нов полиции осуществляется, в целом на тех же принципах, что и ранее форми-

рование кадров милиции. Основным способом замещения должностей в рос-

сийской полиции, по прежнему, остается назначение на должность, в то время

как конкурсный отбор используется только для замещения сравнительно не-

большого количества должностей в высших учебных и научно-

исследовательских учреждениях.

Между тем, в большинстве стран мира, в настоящее время именно кон-

курс является приоритетным способом замещения должностей в полиции. Свя-

зано это с тем, что конкурс позволяет объективно выявить кандидатов, в наи-

большей степени подходящих для полицейской работы. В связи с этим пред-

ставляется, что и в нашей стране с учетом существенного повышения размеров

денежного содержания сотрудников полиции и общего повышения престижно-

сти полицейской службы, конкурс должен стать приоритетным способом заме-

щения должностей в полиции. Образцом здесь должно выступать законода-

тельство о государственной гражданской службе, которое предусматривает

проведение конкурса при замещении вакантных должностей гражданской

службы, так сказать, по общему правилу, устанавливая, вместе с тем, перечень

случаев, когда конкурс может (или должен) не проводиться.

В диссертации также рассматривались вопросы правового статуса со-

трудников полиции. Исходя из содержания действующего законодательства, к

элементам правового статуса сотрудников полиции относятся: права, обязанно-

сти, требования к служебному поведению, ограничения, запреты, ответствен-

ность.

191

При этом, как справедливо отмечается в научной литературе, ядром пра-

вового положения сотрудника органов внутренних дел и полиции выступают

его права и обязанности. Основные обязанности сотрудника полиции закрепле-

ны в ст. 27 Федерального закона «О полиции», а обязанности сотрудника орга-

нов внутренних дел (которые, соответственно, также распространяются на со-

трудников полиции) – в ст. 12 Федерального закона «О службе в органах внут-

ренних дел Российской Федерации». Несложный сравнительный анализ пока-

зывает, что различия между ними носят незначительный характер. Практически

аналогичная ситуация имеет место с правами сотрудников полиции и органов

внутренних дел соответственно. В целом остается непонятным: зачем законода-

телю понадобилось это, по сути дела, дублирование нормативного материала.

Характерной общей чертой всех специальных прав сотрудников полиции

является та, что все они связаны с возможностью применения мер государст-

венного принуждения.

Среди специальных прав сотрудников полиции имеет смысл выделить

право на задержание физических лиц в случаях, указанных в ст. 14 Федераль-

ного закона «О полиции» и право на применение физической силы, специаль-

ных средств и огнестрельного оружия, поскольку именно по поводу редакции

норм, регламентирующих реализацию данных прав, еще на этапе разработки и

обсуждения законопроекта о полиции, возникало наибольшее количество кри-

тических замечаний, которые продолжили появляться и после принятия закона.

Применительно к институту задержания в работе было отмечено, что в

действующем законодательстве о полиции был учтен зарубежный и, прежде

всего, американский опыт, требующий от сотрудников полиции в случае при-

менения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить

ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи

с этим права и обязанности гражданина. Вместе с тем, представляется, что и в

данном случае возможности использования зарубежного опыта не исчерпаны

до конца.

законом «О полиции», сотрудник полиции обязан разъяснить права задержан-

192

ного лица, в то время как правило Миранды требует, помимо этого, вручения

задержанному специальной карточки, на которой эти права зафиксированы.

Разница, на первый взгляд, может показаться незначительной. Однако она не

будет казаться таковой, если учесть, что в момент задержания большинство

граждан в той или иной испытывают вполне естественный стресс. Даже если

сотрудник полиции в полной мере выполнит требования закона и разъяснит за-

держанному все его права (что, кстати, не так просто потом проверить), граж-

данин, находящийся в шоковом состоянии, может просто не воспринять эту

информацию, и, тем более, не сможет осознать как ею воспользоваться. Иное

дело, если он будет иметь перечень предоставляемых ему прав у себя на руках,

и, отойдя от первоначального шока, сможет, исходя из этого, принимать реше-

ния по их реализации.

Все это требует, на наш взгляд, внесения соответствующих изменений в

законодательство.

Также многочисленные вопросы вызывало и право сотрудников полиции

носить и применять огнестрельное оружие. Нам представляется, что в России, с

учетом имеющей место криминогенной ситуации и общего положения с закон-

ностью подход Великобритании вряд ли может быть воспринят, по крайней ме-

ре, в ближайшие годы. Что же касается примера США, то, как уже было отме-

чено выше, российское законодательство, по сравнению с ним отличается го-

раздо большей степенью регламентированностью в сфере огнестрельного ору-

жия, соответственно, меньшей свободой полицейских в вопросе применения

оружия ими. В целом, на наш взгляд, та степень свободы, которой пользуются

полицейские США при применении огнестрельного оружия является другой

крайностью и не может быть полностью воспринята в Российской Федерации.

В то же время, на наш взгляд, в вопросах применения огнестрельного оружия

сотрудниками полиции при самозащите и пресечении попыток завладеть та-

бельным оружием, опыт США в отдельных аспектах может быть востребован.

Обязательным элементом прохождения службы в полиции всех рассмат-

риваемых в настоящей диссертации стран является присвоение полицейским

193

специальных званий (рангов). Действующая в настоящее время в России систе-

ма присвоения специальных званий увязывает повышение сотрудников поли-

ции в звании с должностным ростом: если сотрудник полиции замещает все бо-

лее высокие должности то, по истечении срока выслуги в предыдущем звании,

он получает следующее автоматически. Если сравнивать данную систему с сис-

темой присвоения специальных званий в Великобритании и США, то она, без-

условно, имеет определенные преимущества, поскольку стимулирует сотруд-

ников полиции к долговременной беспорочной службе, при которой они могут

рассчитывать на постоянный рост в звании (до определенного предела). С дру-

гой стороны, такая система присвоения специальных званий носит в значитель-

ной мере уравнительный характер, не в полной мере способствуя отбору дейст-

вительно лучших кадров. В связи с этим, как нам представляется, эффективно-

сти деятельности полиции в России способствовало бы постепенное внедрение

британского опыта присвоения специальных званий.

Одним из важнейших направлений правового регулирования деятельно-

сти полиции является формирование системы противодействия коррупции в ее

структурах. В диссертации были рассмотрены некоторые антикоррупционные

механизмы, существующие в законодательстве о полиции изучаемых госу-

дарств.

Так, одной из общих обязанностей полицейских в рассматриваемых госу-

дарствах является обязанность информировать свое руководство о фактах

склонения их к совершению правонарушений коррупционного характера. В

отечественном законодательстве эта обязанность сформулирована следующим

образом: сотрудник полиции обязан уведомлять непосредственного начальни-

ка, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные

органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к

совершению коррупционных правонарушений (п. 14 ч. 1 ст. 27 Федерального

закона «О полиции»). Для сравнения: в Великобритании и США одним из ус-

ловий, сдерживающих распространение коррупции в полицейских системах,

является обязательство сотрудников полиции сообщать ставшую известной ин-

194

формацию о фактах противоправной деятельности своих коллег. В связи с этим

мы предлагаем внести изменения в п. 14 ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О по-

лиции» и в п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О службе в органах внутрен-

них дел Российской Федерации», сформулировав их таким образом, чтобы они

обязывали сотрудников полиции информировать свое непосредственное руко-

водство и (или) правоохранительные органы о всех ставших известными им

фактах склонения сотрудников ОВД к совершению коррупционных правона-

рушений, о каком бы сотруднике не шла речь.

Еще одна обязанность антикоррупционного характера, существующая в

большинстве стран мира, затрагивает не только сотрудников полиции, но и всех

служащих публичных администраций. Это обязанность информировать о своих

доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, а в некоторых

случаях и о расходах. Применительно к контролю материального состояния со-

трудников полиции также полагаем возможным использовать некоторые поло-

жения зарубежного законодательства. Так, например, мониторинг материально-

го благосостояния сотрудников полиции США и их близких включает: кон-

троль баланса кредитной карты любого сотрудника и служащего; получение в

кредитных организациях сведений о сотрудниках, являющихся должниками.

Кроме того, в большинстве штатов США установлены особые ограничения на

количество наличных денег, которые полицейский может иметь при себе во

время дежурства (обычно $20-50). Выявленное превышение данной суммы яв-

ляется основанием для проведения служебного расследования на предмет про-

исхождения данных денег (не являются ли они взяткой). Представляется, что

данный опыт США мог бы быть использован и в нашей стране.

Общим для всех рассматриваемых стран является запрет на занятие по-

лицейскими предпринимательской деятельностью. В Российской Федерации он

сформулирован в п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гра-

жданской службе Российской Федерации» и распространяется на сотрудников

полиции в силу ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутрен-

них дел Российской Федерации». В целом аналогично используется данный за-

195

прет в Великобритании и США.

Еще одним запретом, характерным для службы в полиции всех рассмат-

риваемых государств, является запрет принимать вознаграждения от физиче-

ских и юридических лиц. В отечественном законодательстве о гражданской

службе – напомним, распространяющемся и на сотрудников полиции, он сфор-

мулирован следующим образом: служащему запрещено получать в связи с ис-

полнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юри-

дических лиц.

Формулировка этой нормы, на наш взгляд, является крайне неудачной,

поскольку она запрещает получение вознаграждений именно в связи с испол-

нением должностных обязанностей. Однако практически доказать тот факт, что

вознаграждение получено в связи с исполнением должностных обязанностей,

поскольку, при передаче его чиновнику, дарители, естественно, не указывают

данную связь. Напротив, подарки, даже передаваемые служащим действитель-

но оказавшим какую-либо помощь дарителям в рамках служебных полномочий,

последние стараются представить как сделанные в рамках чисто личных отно-

шений, приурочивают их к различным дням рождения, праздникам, юбилеям и

т.п. Вполне естественно, что данный запрет на практике почти не работает.

В этом плане полезным в России в плане противодействия коррупции мог

бы оказаться опыт Великобритании и США, в которых сотрудникам полиции

запрещается принимать любые вознаграждения и подарки (без указания на

связь с выполнением должностных обязанностей) от каких-либо организаций,

кроме государственной и региональной администрации и полицейского руко-

водства.

В завершение рассмотрения антикоррупционных запретов, установлен-

ных в отношении сотрудников полиции в Российской Федерации, мы отметили,

что в соответствии с ст. 2 ст. 29 Федерального закона «О полиции» ограниче-

ния, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декаб-

ря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20

Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной граж-

196

данской службе Российской Федерации" распространяются на сотрудников по-

лиции, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствую-

щих осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельно-

сти. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники полиции,

на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае определя-

ются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной вла-

сти в сфере внутренних дел.

Таким образом, по замыслу законодателя, на сотрудников полиции огра-

ничения, запреты и обязанности, установленные антикоррупционным законо-

дательством, должны распространяться не в полном объеме. Само по себе это

может быть оправданным, поскольку обусловлено спецификой осуществляемой

органами полиции правоохранительной функции. Однако хотя с момента при-

нятия Федерального закона «О полиции» прошло больше двух лет МВД России

так и не утвердило порядок определения этих случаев-исключений. В результа-

те могут возникать проблемы, связанные со сложностью решения вопроса о

распространении на конкретного сотрудника полиции конкретных ограниче-

ний, запретов и обязанностей. Данная проблема, на наш взгляд, должна быть

урегулирована как можно скорее.

Одним из важных аспектов, характеризующих службу в полиции анали-

зируемых в диссертации стран, является вопрос об увольнении ее сотрудников.

Обусловливается это тем, что законодательство о прекращении служебных

правоотношений в полиции должно, с одной стороны, защищать сотрудников

от необоснованных и неожиданных для них увольнений, гарантировать от про-

извола со стороны руководителей и, таким образом, внушать уверенность в

возможности осуществления продолжительной карьеры, с другой – позволять

оперативно очищать ряды полиции от некомпетентных, не соответствующих

требованиям, скомпрометировавших себя тем или иным образом полицейских.

В диссертации были проанализированы некоторые основания увольнения

из органов внутренних дел Российской Федерации, сделаны предложения по

совершенствованию действующего законодательства. Кроме того, в диссерта-

197

ции были проанализированы предложения некоторых российских ученых о

значительном сокращении количества оснований увольнения государственных

служащих, в том числе, соответственно, и сотрудников полиции, в целях по-

вышения их защищенности. Однако проведенный работе анализ зарубежной

практики по этому вопросу показал, что закрепление чрезмерно узкого перечня

оснований увольнения чиновников с государственной службы также имеет не-

гативные последствия. В связи с этим нам представляется, что повышение пра-

вовой защиты сотрудников полиции в Российской Федерации должно идти не

через сокращение перечня оснований их увольнения, а через усиление системы

различных процессуальных гарантий увольнения. Подобной защитой пользу-

ются полицейские многих зарубежных государств и, в частности, Великобрита-

нии.

Завершая исследование, отметим, что, безусловно, организация и функ-

ционирование полиции в Великобритании и США существенно отличаются от

таковых в России. Поэтому, можно предположить, что некоторые предложения

данной работы могут показаться для Российской Федерации несвоевременны-

ми. Однако по этому поводу вполне уместно привести слова А.К. Киселева, ко-

торый, касаясь той же возможности использования в России британского опыта

децентрализации полиции, справедливо пишет: «Является ли для России при-

емлемой хоть одна из указанных моделей, решать высшему менеджменту оте-

чественной полиции. Или не решать. И тогда мы, как всегда, пойдем своим пу-

тем, проторяя в нем дорогу поломанными судьбами, неэффективной профилак-

тикой, опорой на "национальные особенности", оговорками на "исконную рус-

скость"»1.

1 Киселев А.К. Полицейская работа в местном сообществе, или Нужна ли нам community

policing (краткий компаративистский обзор) // Административное право и процесс. 2012. №

10. С. 73.

198