Обновление законодательства

В сентябре 1976 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР приняли постановление “О подго­товке и издании Свода законов СССР”.

В Свод должны были войти все законодательные акты и по­становления правительства, имеющие общенормативный характер.

В марте 1978 г.

Подготовку Свода должно было осуществлять Министерство юстиции СССР через посредство специальной комиссии и научно­исследовательского института. Работу предполагалось закончить к 1985 г.

Соответствующие своды должны были быть подготовлены в каждой союзной республике.

В декабре 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР издал постановление об организации работы по приведению законода­тельства Союза ССР в соответствие с Конституцией.

Вслед за этим принимаются законы: о Верховном Суде СССР, Прокуратуре СССР, Государственном арбитраже, адвокатуре, на­родном контроле, местных органах государственной власти, охра­не атмосферного воздуха, охране животного мира; были приняты Основы жилищного законодательства.

Во всех актах учитывались новые положения Конституции. Параллельно проводилась инкорпорация законодательства: отме­нялись акты, противоречащие друг другу, поглощенные другими или утратившие силу, устранялась многочисленность актов по од­ним и тем же проблемам.

До 1970 г. работу по инкорпорации проводили Юридическая комиссия при Правительстве, затем министерства юстиции рес­публик.

Для проведения кодификационных работ на союзном и респуб­ликанском уровнях в качестве подготовительного этапа составля­лись систематические собрания действующего законодательства (историческую аналогию можно провести с составлением Полного Собрания законов и Свода законов, осуществленным в начале XIX века комиссией М.

Большое число законодательных изменений происходило в период перестройки.

В системе актов, регламентирующих систему высших органов власти, наиболее важным новшеством стал Закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР.

Положения Закона были включены в Конституцию. Прези­дент СССР избирался на основе всеобщего, равного и прямого из­бирательного права. Кандидат, получивший больше половины го­лосов избирателей, принявших участие в голосовании, считался избранным.

Президент представляет Верховному Совету кандидатуры гла­вы Правительства, Генерального прокурора, Председателя Верхов­ного Суда, по согласованию с Правительством освобождает и на­значает его членов.

Президент возглавляет Совет Федерации, в который входят высшие должностные лица союзных республик. При Президенте действует совещательный Президентский Совет. Президент на ос­нове законов издает указы.

В декабре 1990 г. принят Закон “О всенародном голосовании (референдуме СССР)”, предусматривавший новую форму непос­редственного участия народа в осуществлении государственной власти.

Предметами референдума могли быть: принятие новых или изменение законов СССР, выявление общественного мнения по наи­более важным вопросам.

Право назначить референдум принадлежало Съезду или Вер­ховному Совету СССР.

В апреле 1990 г. принят Закон “О разграничении полномочий между Союзом СССР и субъектами федерации”. Он подчеркивал право союзной республики на выход из СССР, решение о чем могло быть принято на референдуме. Права союзных республик (внеш­неполитические, экономические и др.) существенно расширялись.

Функции, не входившие в исчерпывающий перечень исклю­чительных полномочий Союза, презюмировались закрепленными за союзной республикой. Порядок выхода союзной республики из состава СССР регламентировался Законом (апрель 1990 г.) “О по­

рядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республи­ки из СССР”.

Одновременно был принят Закон “О правовом режиме чрез­вычайного положения”, который устанавливал: порядок введения чрезвычайного положения, круг органов, имевших на это право (Президент СССР, Верховные Советы СССР и республик), и чрез­вычайные полномочия на период введения этого решения.

Тогда же принят Закон “Об основах экономических отноше­ний Союза ССР, союзных и автономных республик”, разграничи­вавший полномочия Союза и республик в сфере экономики и фи­нансов. В законе закреплялось понятие “общесоюзного рынка”, ос­новой формирования и функционирования которого признавалась “самостоятельность предприятий, объединений, организаций и ин­дивидуальных товаропроизводителей”, действующих в условиях равноправия и состязательности всех форм собственности и в сфе­ре действия антимонопольного законодательства.

Законодательство Союза ССР периода перестройки можно разделить на два этапа:

первый (1985-1989 гг.), когда вновь принятое законодательство ограничивалось совершенствованием действующей системы пра­ва, устранением пробелов, устаревших либо противоречивых норм. Основ законодательства и иных актов, принципиальным образом меняющих нормативно-правовое регулирование той или иной от­расли права, не принималось. Наиболее значительные изменения были внесены законами СССР, предусматривавшими учреждение Съезда народных депутатов СССР, изменение системы органов го­сударственной власти и управления СССР и союзных республик, демократизацию выборов народных депутатов СССР, а также даль­нейшее расширение прав предприятий и усиление кооперативного движения в СССР;

на втором этапе (1990-1991 гг.) принимались акты, направлен­ные на проведение мер, осуществляемых в соответствии с решения­ми XIX Всесоюзной партконференции по реформированию всех сфер общества. Основу таких актов составили законы, принятые Верхов­ным Советом СССР как постоянно действующим законодательным органом. Всего им за два года работы было принято более 100 законов

СССР, значительная часть которых была направлена на проведение правовой реформы, создание правового государства и рыночных от­ношений.

Можно выделить четыре основных направления, по которым осуществлялась законотворческая деятельность Верховного Со­вета СССР:

1) законы, связанные с проведением экономической реформы и переходом к рыночным отношениям;

2) законы, направленные на реализацию политических прав и свобод граждан СССР;

3) законы, регулирующие деятельность высших органов госу­дарственной власти и управления СССР и органов местного само­управления;

4) законы по вопросам совершенствования деятельности пра­воохранительных органов.

Первые, весьма робкие шаги к рыночной экономике Советское государство сделало в 1990 г. 4 июня Верховный Совет СССР при­нял Закон “О предприятиях в СССР”, преследовавший цели обес­печения самостоятельности предприятий в рамках социалистичес­ких общественных отношений.

Основной упор был сделан на сохранение государственных предприятий и развитие кооперативов, основанных на обществен­ной и тем самым социалистической форме собственности. В личной собственности граждан могло находиться только семейное, малое предприятие, не использующее наемный труд.

Госпредприятия наконец-то освобождались от опеки мини­стерств и иных органов управления.

Предоставив предприятиям самостоятельность, государство старалось по возможности отдалить срок этой меры. В постановле­нии о порядке введения закона в действие специально оговарива­лось, что свобода выбора предмета договора, определения обяза­тельств и иных условий хозяйственных взаимоотношений государ­ственным предприятиям может быть предоставлена только через 2,5 года после принятия Закона.

Курс реформаторства и либерализации хозяйственной дея­тельности не миновал и сельское хозяйство. Основы законодатель­

ства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые Верхов­ным Советом СССР 28 февраля 1990 г., разрешили гражданам СССР вести крестьянские хозяйства, основанные преимущественно на личном труде и труде членов их семей.

Земли для крестьянских хозяйств предоставлялись в аренду или пожизненное наследуемое владение в пределах норм, уста­новленных законодательством Союза ССР и союзных республик.

Специально оговаривалось, что земля должна обрабатываться преимущественно личным трудом членов крестьянского хозяйства без применения наемного труда. Следовательно, и в области сельс­кого хозяйства советское государство надеялось сохранить социа­листические общественные отношения и не допустить эксплуата­ции чужого труда.

В наивности своих намерений создать рынок и одновременно сохранить в девственной чистоте социалистические производствен­ные отношения, не загрязнить их таким пороком, как эксплуата­ция наемного труда, государство убедилось достаточно быстро.

Закон “Об общих началах предпринимательства граждан в СССР”, принятый Верховным Советом СССР 2 апреля 1991 г., уже разрешал предпринимательскую деятельность граждан как без применения наемного труда, так и с его применением.

Предпринимателям, т. е. гражданам СССР и иностранцам, раз­решалось осуществлять любые виды хозяйственной деятельности, не запрещенные законом. В процессе предпринимательства допус­калось создавать любые виды предприятий, разрешенные действу­ющим законодательством. Государство снимало и контроль за до­ходами предприятий: они могли получать любой, не ограниченный по размеру личный доход.

Продолжая курс партии и государства на развитие рыночных отношений, Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г., сняли большую часть ограничений, сковывающих частную инициативу.

Гражданам разрешалось иметь на правах частной собственно­сти не только мелкое, но и любое иное предприятие, имуществен­ные комплексы в сфере производства товаров, бытового обслужи­

вания, торговли и иной предпринимательской деятельности. Сни­мались ограничения не только с личных доходов предпринимате­ля, но и находящихся в его собственности средств производства, транспорта и иного имущества.

Достаточно весомым оказался блок законов СССР, принятых Верховным Советом СССР в целях гарантированности действия по­литических прав и свобод граждан СССР. Это, в частности, законы о печати и других средствах массовой информации, об общественных объединениях, о правах профсоюзов, о свободе совести и религиоз­ных организациях, о гражданстве СССР.

Закон СССР об общественных объединениях от 9 октября 1990 г. разрешал гражданам беспрепятственно по своей инициати­ве создавать любые партии, общественные организации, движения, фонды для участия в управлении государственными и обществен­ными делами, защиты их политических, социально-экономических, личных прав и свобод, осуществления иной не запрещенной зако­ном деятельности.

Устанавливался запрет на создание и деятельность обществен­ных объединений с целью насильственного свержения или измене­ния конституционного строя, нарушения единства территории СССР, союзных и автономных республик, пропаганды войны, наси­лия и жестокости, разжигания социальной, национальной и рели­гиозной розни, совершения иных уголовно наказуемых деяний.

Особо подчеркивалось, что участие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ог­раничения его прав, условием занятия должности в государствен­ной организации, а также основанием для предоставления ему госу­дарством каких-либо льгот и преимуществ. Требование об указании в официальных документах на членство в том или ином обществен­ном объединении не допускалось.

Изложенная норма была направлена не столько против буду­щих общественных объединений, сколько против реально действу­ющей КПСС, которая, как известно, претендовала на руководящую роль в обществе, а ее члены имели преимущественное право на про­движение по службе, занятие высоких государственных постов, обладали иными преимуществами перед беспартийными.

Закон устанавливал и гарантировал реальность права граж­дан на общественные объединения, в том числе закреплял доста­точно демократичный порядок регистрации уставов общественных объединений, возможность судебного обжалования отказа органов юстиции в регистрации устава, невмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность общественных органи­заций и возможность прекращения их деятельности только по ре­шению суда.

Закон СССР “О печати и других средствах массовой информа­ции”, принятый Верховным Советом СССР 12 июня 1990 г., отме­нял монополию государства на средства массовой информации. Право на их учреждение предоставлялось не только государствен­ным, кооперативным, религиозным и иным объединениям, но и гражданам СССР, достигшим 18-летнего возраста.

Закон отменял всякую цензуру, разрешение компетентных органов государства на распространение продукции средств мас­совой информации. Вся ответственность за распространяемые све­дения возлагалась на главного редактора или редактора средства массовой информации, давшего разрешение на их выход в свет или эфир.

Допуская плюрализм мнений и оценок, закон запрещал исполь­зование средств массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, призывов к насильственному свержению или изменению существующего государственного или общественного строя, в це­лях совершения иных уголовно наказуемых деяний.

Нарушение этого требования признавалось Законом в качестве единственного основания для прекращения выпуска или издания средства массовой информации. Обнародование сведений, не соот­ветствующих действительности, оскорбление чести и достоинства граждан, иных лиц влекло ответственность средства массовой ин­формации в гражданско-правовом порядке и не рассматривалось основанием для его прекращения.

Помимо законов СССР, внесших изменения в Конституцию СССР в связи с учреждением поста Президента СССР и совершен­ствованием органов управления, были приняты и другие акты. В их

числе Регламент Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, законы о статусе народных депутатов СССР, о по­рядке отзыва народных депутатов СССР, об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства СССР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления и ме­стного хозяйства в СССР внес существенные изменения в деятель­ность местных советов, предоставил им полную свободу в решении всех региональных вопросов социального и экономического разви­тия территории, охраны окружающей природной среды.

Советское государство, будучи ограниченным в материальных средствах в результате кризиса экономики, решило хотя бы час­тично снять с себя ответственность за положение дел в регионах и переложить ее на местные советы и иные органы местного самоуп­равления.

Экономическую основу функционирования органов местного самоуправления составляли природные ресурсы: земля, ее недра, воды, леса, а также коммунальная собственность на предприятия, организации, учреждения, иные объекты производственной и со­циальной инфраструктуры.

Местные советы наделялись правом разрабатывать, утверж­дать и исполнять местный бюджет. Однако вся их хозяйственная деятельность должна была проводиться за счет имеющихся средств. Государство о своем желании финансировать деятельность мест­ных советов в законе ничего не говорило.

С учетом происходящих в обществе и государстве изменений совершенствовалась и деятельность правоохранительных органов милиции, прокуратуры, суда, органов государственной безопас­ности.

Особое значение имел Закон “О порядке обжалования в суд не­правомерных действий органов государственного управления и дол­жностных лиц, ущемляющих права граждан”. Он разрешал граж­данам подавать в суд жалобы как на действия отдельных должност­ных лиц, так и на коллегиальные решения органов управления и тем самым иметь возможность действенно бороться за свои права.

Таким образом, Советское государство начиная с 1990 г. при­ступило к осуществлению нового курса в хозяйственном, культур-

ном и политическом строительстве. Оно возвращалось к принципам, методам времен нэпа, допуская частнопредпринимательскую дея­тельность и крестьянские хозяйства. Однако определенная часть нововведений выходила за рамки порядков, действовавших во вре­мена нэпа.

Это, в частности, свобода политических партий, печати и иных средств массовой информации, разрешение предпринимателям иметь в частной собственности без какого-либо ограничения сред­ства производства и иное имущество, а также пользоваться наем­ным трудом.

Государство, обладая командными высотами в политической и экономической сфере, надеялось на собственные силы и не видело в предпринимательстве опасного конкурента.

Между тем нововведения существенно меняли характер эко­номических отношений, социальную структуру не подготовленно­го к ним общества и очень скоро привели к негативным последстви­ям: разрушению хозяйственных связей, спаду производства, ослаб­лению дисциплины труда, расхищению государственного имуще­ства и забастовкам.

Государство не смогло удержать общество, население в рам­ках установленной им свободы деятельности общественных орга­низаций и средств массовой информации. Созданные партии, на­родные фронты, движения, их средства массовой информации без­наказанно разжигали национальную рознь, призывали к наруше­нию единства территории СССР, союзных и автономных республик, к насильственному свержению советского строя.

Общественные организации и их средства массовой информа­ции поддерживали государственные органы союзных республик. Обвиняя общесоюзное руководство в нерешительности, консерва­тизме, они отказывались исполнять законы СССР. “Война законов” велась во всех союзных республиках, в том числе в РСФСР.

В этих условиях законодательная деятельность Верховного Совета СССР становилась по преимуществу пустой формальнос­тью и осуществлялась лишь по инерции, без какой-либо надежды изменить ситуацию.

15.