А. Современные подходы к характеристике качества законодательства

Охарактеризовав основные этапы истории развития взглядов на качество и несовершенство законодательства, проанализируем современные подходы к содержанию категорий «качество законодательства» и «дефект нормативного правового акта».

Рассмотрение категорий «качество законодательства» и «дефект нормативного правового акта» в рамках одного параграфа обусловлено их тесной связью друг с другом. Содержание категории «качество» показывает, каким должен быть нормативный правовой акт, для того чтобы выполнять поставленные перед ним государством задачи. Содержание категории «дефект» позволяет понять, в чем заключается несовершенство нормативного правового акта - отклонение от требований, предъявляемых к качеству. Четкое понимание сущности категорий «качество законодательства» и «дефект нормативного правового акта» способствует разработке действенных мер и процедур по совершенствованию законодательства, выявлению и устранению недостатков нормативных правовых актов.

Слово «качество» является общеупотребительным, в связи с этим анализ категории «качество» применительно к юриспруденции целесообразно начать с

определения, приводимого в толковом словаре, так как научное значение данного слова базируется на общелитературном значении.

В толковом словаре Т. Ф. Ефремовой приводится следующее определение: «качество - степень ценности, пригодности, соответствия тому, каким следует быть»^[74]. Иначе говоря, качество - это некое идеальное (должное) состояние предмета или явления; мерило, с которым сверяется его фактическое состояние. Под идеальным (должным) состоянием понимается такое состояние, при котором явление или предмет достигают максимальной полезности, всецело реализуют свое предназначение.

Применительно к нормативным правовым актам под максимальной пользой следует понимать такое состояние нормативного правового акта, при котором теоретически возможно посредством его действия достичь поставленных перед ним государством целей и задач.

В юридической научной литературе существует достаточно много определений категории «качество законодательства». В большинстве из них акцентируется внимание на двух аспектах: во-первых, на результате, который должен наступить при достижении должного состояния нормативного правового акта, во-вторых, на совокупности критериев, раскрывающих содержание качества, позволяющих ответить на вопрос - является нормативный правовой акт качественным или нет.

Говоря о результате, который должен наступить при достижении состояния качества, большинство авторов оперируют такими понятиями как «пригодность», «соответствие потребностям», «компромисс», «ценность».

В частности, В. И. Гойман определяет качество закона как «внутренне присущую его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обуславливающих пригодность закона удовлетворять определенные потребности как общества, так и отдельной личности»^[75].

С. В. Поленина считает, что закон является качественным, если отвечает общественным потребностям, целям и задачам, поставленным при его принятии^[76].

Достаточно интересную точку зрения высказывает А. В. Парфенов, утверждая, что состояние качества законодательства призвано достичь компромисса, в противном случае мы не можем говорить о совершенстве нормативного правового акта, даже при соблюдении всех требований к его форме и тексту. Он пишет: «.отсутствие компромиссных начал в содержании того или иного нормативного правового акта может служить сигналом для его изменения и доработки»^[77]

С. А. Воробьева, анализируя критерии качества законодательства, приходит к выводу о том, что показателем соблюдения критериев, важнейшим свойством нормативного правового акта выступает не что иное, как его ценность - теоретическая, практическая, правовая и т. д^[78].

На наш взгляд, наиболее подходящим словом для определения результата, который должен наступить при достижении состояния качества, является слово «пригодность», так как именно она указывает на практическую направленность (ориентированность) законодательства.

правотворчества. Ещё Ж. Ж. Руссо писал: «Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества»^[80].

Качество, как уже отмечалось, всегда представляет собой некое идеальное состояние, которого законодательство практически никогда не достигает и не может достичь в силу многоаспектности и динамизма общественных отношений, сложности правотворческой деятельности, ряда других причин, которые будут нами раскрыты в рамках третьей главы. Однако если нормативный правовой акт в целом достигает поставленных перед ним субъектом правотворчества цели и задач, регулирует общественные отношения надлежащим образом, иначе говоря, пригоден для практики, то мы можем говорить о том, что состояние качества достигнуто.

Говоря о критериях качества (параметрах, оценив которые мы можем сделать вывод о том, пригоден ли нормативный правовой акт для юридической практики), необходимо отметить, что в научной литературе также отсутствует единство по данному вопросу - те или иные авторы выделяют разное количество критериев или групп критериев.

М. Л. Захаров выделяет три критерия качества закона: закрепление в законе максимального уровня нравственности; соответствие закона закономерностям развития общества; предоставление законодателю права выбора в решении того или иного вопроса^[81].

Предлагаемая автором система критериев, на наш взгляд, несовершенна, прежде всего, ввиду невозможности количественной или иной оценки их соблюдения.

К. К. Панько при определении категории «качество нормативного правового акта» использует следующие критерии: соответствие экономическим

закономерностям функционирования и развития общественных отношений; соответствие правилам логики и грамматики^[82].

На первый взгляд, данная система критериев имеет более практическую направленность, может подлежать некоторой оценке, однако является неполной. В частности, в ней ничего не упоминается о необходимости соблюдения требований, предъявляемых к реквизитам; требований, предъявляемых к процедуре принятия нормативного правового акта, в тоже время несоблюдение вышеназванных требований влечет недействительность нормативного правового акта, существенно влияет на его качество.

Н. А. Лопашенко предлагает критерии качества уголовного законодательства. К таковым она относит: «достаточный уровень законодательной техники, согласование отдельных частей закона, согласованность уголовного закона с законодательными актами других отраслей права, полноту и обоснованность криминализации, своевременность и безошибочность декриминализации»^[83].

Система требований, предлагаемая Н. А. Лопашенко, является более объемной, по сравнению с ранее рассмотренными позициями, однако содержит в себе логическую ошибку: законодательная техника включает в себя все остальные выделяемые автором требования, в частности, полноту и обоснованность.

В. В. Игнатенко определяет качество закона как совокупность трех групп свойств: правовой легальности закона; инструментально-правовых и технико­юридических свойств. Под правовой легальностью закона понимается совокупность свойств, характеризующих закон как элемент иерархической системы права. Инструментально-правовые свойства показывают точность соответствия правовых средств поставленным целям и задачам. Технико­

юридические свойства отражают степень соответствия закона правилам и

84

приемам законодательной техники^[84].

С. В. Поленина выделяет три составляющие, обеспечивающие качество закона - социальную, политическую и юридическую. Социальная составляющая выражается в степени соответствия отражения в законе объективных процессов, происходящих в обществе. Политическая составляющая показывает степень соответствия методов правовой регламентации требованиям правовой политики и задачам общественного развития. Наконец, юридическая составляющая проявляется в рациональности внутренней организации нормы, закона, системы законодательства в целом^[85].

Достоинством подхода С. В. Полениной является акцентирование внимания на социальной составляющей качества нормативного правового акта, так как основная задача нормативного правового акта - регулирование значимых отношений между людьми. Как справедливо отмечает В. И. Червонюк: «.вести речь о качестве закона без определяющей его социальной составляющей бессмысленно»^[86]. Рассматривая критерии оценки качества закона, В. И. Червонюк выделяет две группы требований - требования социальной адекватности и требования юридической адекватности, обеспечивающие его пригодность.

Развернутое рассуждение о критериях и методах оценки качества нормативного правового акта мы встречаем у В. В. Черникова. Он выделяет три критерия качества закона: социальную значимость, юридико-техническое совершенство и полноту реализации. Под социальной значимостью нормативного правового акта автор понимает его соответствие ожиданиям общества. Юридико-техническое совершенство, по мнению В. В. Черникова,

сводится к соответствию нормативного правового акта требованиям юридической техники. Полнота реализации позволяет оценить насколько принятый нормативный правовой акт «работает» - применяется на практике.

Позволим себе не согласиться с последним выделенным автором критерием, так как полнота реализации нормативного правового акта зависит в первую очередь не от его качества, а от наличия необходимых организационных, материально-технических и иных условий.

Наряду с критериями качества нормативного правового акта, В. В. Черников рассматривает две группы методов его оценки - количественные и социологические^[87]. Количественные методы основаны на анализе числовых показателей, касающихся применения нормативного правового акта, нарушения его норм, признания их недействующими. Социологические методы (наблюдение, общественное обсуждение) во многом связаны с оценкой обществом или экспертами действенности нормативного правового акта - перспективной (в отношении проекта будущего нормативного правового акта) или ретроспективной (в отношении уже действующего законодательства).

Действующее законодательство содержит достаточно много процедур, направленных на совершенствование нормативного правового акта, выявление и устранение существующих нарушений его качества. К ним, в частности, следует отнести мониторинг, экспертизу, оценку регулирующего и фактического воздействия и другие. Все они играют важную роль, однако на сегодняшний день разрозненны, не объединены в какую-либо систему, что не позволяет осуществить комплексную оценку качества нормативного правового акта, произвести всестороннее совершенствование законодательства.

Важнейшей задачей юридической науки на современном этапе ее развития является разработка самостоятельного направления деятельности, осуществляемого в рамках правотворчества, позволяющего на всех этапах

создания и действия нормативного правового акта обеспечить его качество посредством осуществления различных превентивных (осуществляемых до принятия нормативного правового акта) и контрольных (проводимых после вступления нормативного правового акта в силу) процедур.

Подводя итог анализу различных точек зрения на природу качества нормативного правового акта, необходимо отметить следующее: во-первых, все вышеперечисленные ученые-юристы акцентируют внимание на отдельных критериях качества, при этом забывая о других, также важных; во-вторых, некоторые авторы осуществляют подмену критериев качества критериями эффективности, оценивая не содержание и форму нормативного правового акта, а степень его реализации на практике.

На наш взгляд, качество представляет собой такое состояние нормативного правового акта, при котором соблюдены все требования юридической техники, что обеспечивает его пригодность.

Понятие «требования юридической техники» является очень емким, в последние годы с развитием юридической науки количество требований существенно увеличилось, для удобства ученые-юристы систематизируют их, выделяя группы требований.

А. Ф. Черданцев выделяет три группы требований юридической техники - требования, предъявляемые к внешнему оформлению документов; требования, предъявляемые к содержанию и структуре актов; языковые требования^[88].

Н. А. Власенко выделяет пять групп требований - реквизитные, содержательные, структурные, языковые и логические^[89].

Наиболее полную и удобную с практической точки зрения классификацию требований юридической техники предлагает Т. В. Кашанина. Мы в своей работе при рассмотрении качества, дефектов, при анализе процедур

по совершенствованию качества будем основываться на классификации Т. В. Кашаниной. Она различает содержательные правила (правила социальной адекватности), правила логики, языковые правила, структурные правила, формальные (реквизитные) требования и процедурные правила^[90].

Рассмотрев составляющие содержания категории «качество законодательства», остановимся на ее соотношении со смежной категорией «эффективность законодательства».

Проблема эффективности законодательства впервые была обозначена во второй половине XX века. Д. А. Керимов, М. П. Лебедев, ряд других авторов, стоявших у истоков этой проблемы, понимали под эффективностью правильность, обоснованность норм права^[91]. И. С. Самощенко,

В. И. Никитинский рассматривали эффективность права как отношение между поставленной целью и результатом, достигнутым посредством принятия нормы права^[92]. Близка к вышеизложенной точке зрения и позиция О. Э. Лейста, связывающего эффективность норм права с их осуществимостью,

93

результативностью^[93].

В. В. Лапаева основным критерием эффективности нормы считает ее социальную ценность (полезность)^[94]. М. Е. Глазкова, С. Б. Нанба утверждают, что эффективность нормы определяется через совокупность различных показателей, прежде всего, ввиду того, что на правовые отношения влияет множество факторов - экономических, политических, социальных и других^[95].

Достаточно интересны позиции зарубежных ученых-правоведов. Например, Х. Булла считает, что эффективность нормы права заключается в соответствии между действием субъекта и правилом поведения, установленным

нормой права^[96]. В. Коплин, говоря об эффективности правовой системы, также указывает на уровень симметрии между действиями членов общества и

97

моделями поведения, установленными правом^[97].

В. В. Касьянов, В. Н. Нечипуренко выделяют три критерия эффективности. По их мнению, эффективность зависит, во-первых, от содержания и формы нормативного правового акта, иначе говоря, качество нормативного правового акта является важнейшим условием его эффективности. Во-вторых, от правовой культуры и правосознания граждан, правовое регулирование не сводится к принуждению, всеохватывающий контроль за исполнением норм объективно невозможен. В-третьих, от качества деятельности правоприменительных и правоохранительных органов, осуществляющих непосредственную реализацию правовых норм и контроль за качеством соблюдения законодательства. На наш взгляд, данный критерий также охватывает собой наличие необходимых организационных, материально­технических и иных условий, так как в противном случае качество деятельности правоприменительных и правоохранительных органов

98

существенно снижается^[98].

Проанализировав различные подходы к сущности категории «эффективность», мы можем сделать вывод о том, что «эффективность» - понятие очень емкое, сводить его к какому-то одному показателю неправильно. Эффективность нормативного правового акта показывает степень практического достижения поставленной перед нормативным правовым актом цели посредством его действия.

Разграничение содержания понятий «эффективность» и «качество» преследует не только теоретическую, но и практическую цель. При наличии

дефекта, препятствующего достижению цели и задач нормативного правового акта, важно понять, в чем именно заключается сбой - в правотворческой деятельности (и как следствие в содержании и форме нормативного правового акта), в этом случае речь идет о дефекте законодательства, либо в деятельности субъектов применения права, контроля; в отсутствии необходимых условий - в этом случае речь идет о дефекте реализации.

Подводя итог рассмотрению подходов к характеристике качества законодательства, можно сделать следующие выводы. Во-первых, качество представляет собой состояние нормативного правового акта, при котором соблюдаются все требования юридической техники, что обеспечивает его пригодность.

Во-вторых, под пригодностью нормативного правового акта следует понимать его теоретическую способность достигать поставленных перед ним субъектом правотворчества целей и задач.

В-третьих, для обеспечения качества (его критериев) действующее законодательство предусматривает различные процедуры, носящие на сегодняшний день, увы, разрозненный характер.

В-четвертых, качество нормативного правового акта является важнейшим условием его эффективности - практического достижения нормативным правовым актом стоящих перед ним целей и задач посредством его действия. Категория «эффективность» значительно шире, чем категория «качество», она охватывает не только состояние нормативного правового акта, но и качество правоприменительной деятельности, осуществляемой на его основе, уровень правовой культуры населения, материально-техническую и организационную базу, необходимую для реализации нормативного правового акта.