6.2. Межбюджетные отношенияи бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуют­ся принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бель­гия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и дру­гие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных политико-территориальных образований, и такая автономия — объективная необходимость. Она не противо­речит, а наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности стра­ны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма раз­ную степень автономии субъектов федерации. Например, в Кана­де особый статус получила провинция Квебек, а в США привиле­гии при разграничении налогов между федеральным центром и штатами предусмотрены для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сба­лансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохране­ния единства федеративного государства.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений: распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы РФ; разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­пределение по временным нормативам регулирующих дохо­дов по уровням бюджетной системы РФ; равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­ных прав муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимо­отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко­дексе, однако именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными ор­ганами власти и органами местного самоуправления. Общие прин­ципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах федерации определены в Законе РФ от 25.09.97 N 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в РФ».

Бюджет­ные доходы — понятие более узкое по сравнению с государственными доходами, поскольку последние включают в себя также доходы внебюджетных фондов и доходы государственных предприятий и организаций.

По своему материально-вещественному воплощению доходы бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке, в соответствии с действую­щим в стране бюджетным и налоговым законодательством, в распо­ряжение органов государственной власти и местного самоуправле­ния.

· предпринимательская прибыль (промышленности, сельско­го хозяйства, торговли и других отраслей);

· заработная плата работников сферы материального и немате­риального производства;

· доходы лиц, работающих не по найму;

· рента собственников земли;

· ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков).

Источником формирования бюджетного фонда иногда выступа­ет национальное богатство, а именно, доходы от приватизации госу­дарственной и муниципальной собственности, от продажи золото­валютного запаса и других национальных ценностей. Пополнение ресурсов бюджетного фонда может осуществляться также на осно­ве внутренних и внешних займов и за счет эмиссии бумажных денег. Привлекаемые государством на возмездной основе временно свобод­ные денежные средства юридических лиц, сбережения населения, ино­странный капитал (посредством продажи на финансовом рынке го­сударственных облигаций; получения кредита под залог пакета ак­ций крупных предприятий; получения государственных займов от отдельных государств либо от международных финансово-кредит­ных учреждений) отражают кредитный метод формирования бюд­жетных ресурсов, предполагающий возвратность заимствований и платность за их использование. Именно поэтому средства, мобили­зуемые на основе государственных займов, необходимо рассматри­вать не в качестве источника формирования доходов бюджета, а в качестве способа временного пополнения бюджетного фонда. Ана­логичным образом следует характеризовать и эмиссию бумажных денег. К ней государство прибегает при чрезвычайных обстоятель­ствах, когда получение доходов и займов оказывается затруднитель­ным, а финансирование бюджетных расходов — неотложным. Дан­ный способ пополнения бюджетных ресурсов вызывает рост денеж­ной массы без соответствующего товарного обеспечения, что уси­ливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые соци­ально-экономические последствия.

Состав бюджетных доходов, их структура органически связаны с объемами общественного продукта и национального дохода и определяются финансовой политикой государства. В Российской Федерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и нена­логовых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечисле­ний^[iii]. К налоговым доходам, формирующим основную часть (около 84%) бюджетного фонда государства, относятся предусмотрен­ные законодательством РФ федеральные, региональные и мест­ные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Неналоговыми дохода­ми бюджета (на их долю приходится около 10% консолидирован­ного бюджета РФ) являются: доходы от использования имущества, находящегося в государ­ственной и муниципальной собственности (средства, получае­мые: в виде арендной платы за сдачу названного имущества во временное владение и пользование; процентов по остат­кам бюджетных средств на счетах в кредитных организаци­ях; от передачи имущества под залог и в доверительное управление; возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и ссуд; в виде других доходов от использования со­ответствующего имущества); доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имуще­ства, находящегося в государственной или муниципальной соб­ственности', доходы от платных услуг, оказываемых органами государствен­ной власти и местного самоуправления, а также бюджетны­ми учреждениями; средства, полученные в результате применения мер граждан­ско-правовой, административной и уголовной ответственно­сти (штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы принудительного изъятия); доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, получен­ных от бюджетов других уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации;

В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисле­ния от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Доходы бюджета классифицируются не только по методам взи­мания — на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам, например: в зависимости от государственного устройства страны различа­ют: а) в унитарном государстве — доходы центрального (госу­дарственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в феде­ративном государстве — доходы федерального бюджета, дохо­ды бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов; в зависимости от государственного устройства страны разли­чают: а) в унитарном государстве ~ доходы центрального (го­сударственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в федеративном государстве — доходы федерального бюдже­та, доходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов; в зависимости от уровня бюджетной системы, за которым за­крепляются доходы, они подразделяются на собственные и регулирующие; по источникам образования выделяют доходы, поступающие от юридических лиц и от населения; в зависимости от гражданства субъектов налогообложе­ния — уплачиваемые резидентами или нерезидентами; по конкретным объектам обложения — взимаемые с имущест­ва или дохода; по конкретным видам прямых и косвенных налогов (налог на при­быль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц и др.; акцизы, налог на добавленную стоимость (НДС), таможенные пошлины, фискальные монополии).

Расходы бюджета, являясь важной составной частью государст­венных расходов в целом, выражают экономические отношения, возникающие в связи с использованием средств общегосударствен­ного денежного фонда. Формой проявления этих отношений вы­ступают конкретные виды бюджетных расходов, причем их много­образие обусловлено действием целого ряда факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического раз­вития страны, разветвленностью связей бюджета с национальной экономикой, административно-территориальным устройством го­сударства и т.п. Различное сочетание названных факторов порожда­ет ту или иную систему расходов конкретного бюджета на опреде­ленном этапе общественного развития.

В целях выяснения роли и значения расходов бюджета в соци­ально-экономической жизни, а также рационализации бюджетно­го процесса в стране финансовой теорией и практикой выработан целый ряд признаков классификации рассматриваемых затрат го­сударства. Одним из важнейших среди них является функциональ­ный. Функциональная классификация бюджетных расходов отража­ет направление средств основного централизованного денежного фонда на выполнение конкретных функций государства.

В Российской Федерации это предполагает бюджетное финан­сирование затрат на:

· государственное управление и местное самоуправление;

· судебную власть;

· международную деятельность;

· национальную оборону;

· правоохранительную деятельность и обеспечение безопасно­сти государства;

· фундаментальные исследования и содействие научно-техниче­скому прогрессу;

· промышленность, энергетику и строительство;

· сельское хозяйство и рыболовство;

· охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

· транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

· развитие рыночной инфраструктуры;

· жилищно-коммунальное хозяйство;

· предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных си­туаций и стихийных бедствий;

· образование;

· культуру, искусство и кинематографию;

· средства массовой информации;

· здравоохранение и физическую культуру;

· социальную политику;

· обслуживание государственного долга;

· пополнение государственных запасов и резервов;

· финансовую помощь бюджетам других уровней;

· утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров;

· мобилизационную подготовку экономики;

· формирование целевых бюджетных фондов;

· прочие расходы.

К расходам на государственное управление и местное самоуправление относятся затраты на содер­жание соответствующих органов государственной власти и мест­ного самоуправления — представительной (законодательной) и исполнительной. Расходы на судебную власть, правоохранитель­ную деятельность и обеспечение безопасности государства охваты­вают средства, необходимые для содержания органов прокурату­ры, внутренних дел и внутренних войск, уголовно-процессуальной системы, таможенных органов, органов налоговой полиции, пограничной службы и государственной безопасности. Финанси­рование национальной обороны включает затраты на содержание Вооруженных Сил РФ, закупку вооружения и военной техники, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, пенсии военнослужащим, затраты на поддержание мобилизацион­ных мощностей и военную программу Минатома России. Финан­сирование затрат в сфере международной деятельности охватыва­ет международное сотрудничество, реализацию международных договоров, культурных, научных и информационных связей.

За счет средств бюджета финансируются затраты на государст­венную поддержку угледобычи, воспроизводство минерально-сы­рьевой базы, конверсию оборонной промышленности, оказывает­ся поддержка транспорту, связи, сельскому хозяйству. К расходам на образование относятся расходы по дошкольному воспитанию, начальному и общему среднему образованию, профессиональ­но-техническому, среднему специальному и высшему образова­нию, переподготовке и повышению квалификации кадров. Социальные расходы бюджета включают финансирование затрат на: оказание социальной помощи и содержание учреждений социаль­ного обеспечения; проведение молодежной политики; реализа­цию социальных программ — «Планирование семьи», «Дети-сиро­ты», «Дети-инвалиды», «Дети Севера» и др.

Обслуживание государственного долга предполагает расходы на выплату процентов по внутреннему и внешнему долгу, а также на погашение внутреннего и внешнего долга. Расходы целевых бюджетных фондов отражают затраты, предусматриваемые в до­рожных и экологических фондах, а также расходы ведомственных фондов (Министерства по налогам и сборам РФ, Государственно­го таможенного комитета РФ). В составе прочих расходов объеди­няются затраты на создание резервных фондов, расходы на прове­дение выборов и референдумов, финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня (субвенции, дотации), государственная под­держка завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, поддержка малого предпринима­тельства, расходы по финансовому оздоровлению и перепрофили­рованию убыточных производств.

По участию в общественном воспроизводстве расходы бюджета группируются по двум направлениям: одно связано с финансиро­ванием материального производства, другое — с использованием средств на содержание и дальнейшее развитие нематериального производства. Такое разграничение позволяет более детально ана­лизировать роль государства и значение бюджета в регулировании экономического и социального развития общества.

По экономическому содержанию, а его обусловливает целевое на­значение бюджетных ассигнований, расходы бюджета классифи­цируются на текущие и капитальные. Текущие бюджетные расхо­ды связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и физическим лицам в целях покрытия их текущих потребностей. К этим затратам относятся: закупки товаров и услуг, необходи­мых для содержания экономической и социальной инфраструкту­ры (оплата труда государственных служащих и начисления на нее, приобретение предметов снабжения и расходных материалов для текущих хозяйственных целей, оплата транспортных и коммуналь­ных услуг и пр.); трансферты населению (пенсии, пособия, сти­пендии, прочие выплаты — на лечение, ссуды на обзаведение хозяйством); текущие субсидии государственным и частным пред­приятиям, а также нижестоящим органам власти; выплата процен­тов по государственному долгу и др. В своей совокупности теку­щие расходы формируют обычный (текущий) бюджет, на долю ко­торого приходится подавляющая часть всех бюджетных затрат. Ка­питальные расходы связаны с вложением бюджетных средств в ос­новные фонды и нематериальные активы, с созданием государст­венных запасов и резервов. Они включают затраты на новое строи­тельство и развитие действующих объектов государственной и му­ниципальной собственности (их расширение, реконструкцию и техническое перевооружение) инвестиционные субсидии, долго­срочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инве­сторам, финансирующим высокоэффективные инвестиционные проекты. В бюджетах органов власти и местного самоуправления капитальные расходы выделяются отдельным блоком, а их сово­купность образует бюджет развития. Классификация расходов по экономическому содержанию является необходимым условием осуществления финансового контроля за целевым использовани­ем бюджетных средств.

Важным критерием классификации расходной части бюджета является предметная направленность соответствующих денежных потоков. При этом в развитых странах выделяют пять основных групп бюджетных расходов: военные; вмешательство государства в экономику (включают затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, на поддержку сельского хозяй­ства, обеспечение занятости, стимулирование экспорта); содержа­ние государственного аппарата управления; социальные цели (рас­ходы на образование, здравоохранение, социальное страхование и социальное обеспечение); предоставление субсидий и кредитов другим странам. В России, с точки зрения предметной направлен­ности, расходная часть бюджета подразделяется на следующие группы: финансирование отраслей хозяйства; финансирование соци­ально-культурных мероприятий; финансирование науки; финанси­рование обороны; содержание правоохранительных органов и орга­нов государственной власти; расходы на внешнеэкономическую дея­тельность; создание резервных фондов; расходы по обслуживанию государственного долга; прочие расходы и выплаты.

Организационная группировка расходов бюджета связана с рас­пределением затрат по целевым государственным программам с указанием конкретных задач и получателей ресурсов. В настоя­щее время в Российской Федерации разрабатываются программы по развитию и поддержке определенных отраслей, территорий, видов деятельности (в том числе научно-исследовательских изыска­ний) и категорий населения, по сохранению экологического рав­новесия и ликвидации последствий чрезвычайных событий. Выде­ление средств по отдельным видам целевых программ позволяет концентрировать бюджетные ресурсы на приоритетных направле­ниях государственной политики. Такая группировка бюджетных затрат наглядно отражает роль государства в решении наиболее важных проблем общественной жизни.

В основе отраслевой классификации расходов бюджета лежит деление экономики на отрасли и виды деятельности. С учетом это­го в материальном производстве затраты группируются по следую­щим отраслям хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь и др. В нематериальном производстве выделяются расходы на народное образование, здравоохранение, культуру социальную поддержку населения, государственное управление и т.д. Данное деление бюджетных расходов, характеризуя отраслевые пропорции распределения бюджетных средств, позволяет осуществлять перераспределение государственных ресурсов в целях структурного преобразования общественного производства.

Ведомственный признак дает возможность в каждой группе бюд­жетных расходов выделить непосредственных получателей бюд­жетных средств — соответствующее министерство, государствен­ный комитет, государственное учреждение или другое юридиче­ское лицо, которому предоставляются ассигнования из бюджета. Такая группировка затрат, отражая изменения в структуре расхо­дов бюджета, которые связаны с совершенствованием системы управления государством, обеспечивает возможность осуществле­ния конкретно-адресного финансового контроля за расходовани­ем бюджетных ресурсов.

По уровню управления, то есть с учетом административно-терри­ториального деления страны расходы бюджета в унитарных госу­дарствах подразделяются на расходы центрального бюджета и рас­ходы местных бюджетов, а в странах с федеративным устройст­вом — на расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъ­ектов Федерации и расходы местных бюджетов. Непосредственно­му расходованию бюджетных средств конкретными получателями предшествует этап выделения соответствующих ресурсов, или ина­че, бюджетное финансирование — то есть предоставление денеж­ных средств юридическим и физическим лицам на проведение меро­приятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирова­ние базируется на определенных принципах и характеризуется специфическими формами предоставления средств, которые в условиях перехода нашей страны к новой модели хозяйствования претерпевают существенные изменения.

Важная роль в организации рациональной системы расходова­ния бюджетных средств отводится прежде всего принципам бюд­жетного финансирования. К ним относятся: получение максимального эффекта от использования бюджет­ных ресурсов, что подразумевает нормирование соответствую­щих расходов, а также последовательную минимизацию госу­дарственных затрат относительно получаемого результата. Эффект может выражаться, с одной стороны, в решении раз­личных задач социально-экономического развития страны, а с другой — в увеличении ресурсов бюджетного фонда за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований. Важность практической реализации данного принципа обу­словила расширенное использование программного метода управления бюджетными расходами (то есть выделение средств под конкретную программу), переход к контракт­но-конкурсной системе предоставления бюджетных ассигно­ваний, к использованию, наряду с безвозмездным финанси­рованием, бюджетного кредитования предприятий и органи­заций. Бюджетные кредиты занимают промежуточное поло­жение между ссудами коммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. В отличие от бюджетного финансирова­ния, бюджетные кредиты выдаются юридическим лицам для реализации высокоэффективных проектов на возвратной и возмездной основах, однако проценты по ним устанавлива­ются значительно ниже, чем по банковским ссудам. Это по­зволяет решать важные задачи экономического развития, от­вечает интересам субъектов хозяйствования, целям финансо­вой стабилизации и укрепления бюджета; целевой характер использования бюджетных ресурсов означа­ет, что предоставление бюджетных средств осуществляется строго по целевому назначению в соответствии с утвержден­ным бюджетом. Если в ходе составления этого основного фи­нансового плана страны государство устанавливает приори­тетность и объемы удовлетворения тех или иных обществен­ных потребностей, исходя из реальной социально-экономи­ческой ситуации, то принцип целевого использования бюд­жетных ресурсов также способствует повышению эффектив­ности бюджетных расходов; предоставление бюджетных средств в меру выполнения произ­водственных и других показателей деятельности и с учетом использования ранее отпущенных средства в свою очередь, спо­собствует минимизации бюджетных затрат. Кроме того, увяз­ка бюджетного финансирования с конкретными результата­ми деятельности предприятий и организаций позволяет осу­ществлять финансовый контроль за процессом производст­ва товаров и оказанием услуг в финансируемых из бюджета сферах материального и нематериального производства; безвозвратность и бесплатность основной части бюджетных ассигнований.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах: ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физи­ческими и юридическими лицами по государственным и му­ниципальным контрактам; трансфертов населению; ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни вла сти; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органа­ми государственной власти; бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе нало­говых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам; кредитов иностранным государствам; средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий.

В настоящее время для структуры расходов характерны следующие тенденции:

• снижение доли финансирования экономики;

• относительное снижение расходов на социальную сферу;

• рост расходов на обязательные государственные расходы.

Такова основная структура расходов федерального бюджета РФ. В настоящее время для нее характерны следующие тенденции:

• снижение доли финансирования экономики;

• относительное снижение расходов на социальную сферу;

• рост расходов на обязательные государственные расходы.