1.1. Політика та управління: загальнотеоретичні проблеми

Проголосивши себе демократичною, правовою та соціальною державою, Україна тим самим взяла на себе обов’язки дотримання вимог міжнародного співтовариства щодо рівноправності громадян, у тому числі за ознакою статі.

Для України характерне визначення цілей державної політики з урахуванням таких базових цінностей: людина, її права та свободи, відповідальність перед собою, своєю сім’єю, суспільством; державність, добробут населення; національна безпека; європейський вибір, відданість загальнолюдським цінностям, ідеалам свободи демократії; послідовне утвердження демократичних засад розвитку суспільства, прав і свобод людини, побудова правової держави, становлення громадянського суспільства [503, с. 205]. Тому в політико-правовому дискурсі поряд з іншими формами рівності держава має визнати й рівність за ознакою статі.

Для розв’язання цієї проблеми вважаємо необхідним з’ясувати, що таке державна політика взагалі, які існують підходи до визначення цього феномену, яким чином політика співвідноситься з управлінням, які виділяються етапи та складові частини у процесі здійснення політики. Науковцями пропонуються різноманітні підходи до тлумачення феномену політика. Скажімо, політика може розглядатися як наслідок впливів зовнішнього середовища і як розподіл влади, і як набір провідних ідей, і як сукупність інституціональних структур, і як процес прийняття рішень [503, c.82-83].

Допомогти під час вирішення даного питання може аналіз літератури з проблеми, зокрема, дослідження В.Тертички “Державна політика”. Він дає декілька визначень того, що таке державна політика, зокрема, визначає останню як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану діяльність / бездіяльність державних інституцій, здійснювану ними безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності суспільних проблем [503, c.82-83].

Чи означає наявність прикметника “державна” в понятті “державна політика” те, що ця політика розробляється, реалізується та вдосконалюється виключно органами державного управління? Безсумнівно, ні. Вважаємо, що таке ототожнення звужувало б сутність як поняття, так і процесу розробки та впровадження державної політики, не охоплюючи всього розмаїття його реальних проявів. В реальності суб`єктами державної політики стосовно жінок є не тільки органи влади усіх рівнів, підприємства, організації та установи усіх форм власності, але й політичні партії, професійні спілки, релігійні конфесії, громадські організації, міжнародні представництва, які визнані та діють в Україні. Наявність визначення “державна” є свідченням визнання важливості відповідного напрямку політики як державної справи. Такий висновок повністю можна екстраполювати й на процеси формування ґендерної політики.

Узагальнення наукових розробок з даної проблеми дозволяє окреслити характерні риси державної політики: цілеспрямованість дії, що розробляється для досягнення поставленої мети; конкретність; своєчасність та актуальність; законність та легітимність.

В основу механізму впровадження сучасної державної політики покладено такі концептуальні положення, як формування легітимного суб’єкта або інституціалізація державної політики; розробка стратегічного курсу та прийняття державно-політичних рішень; адміністративні й інші засоби реалізації рішень; контроль за здійсненням політики.

В інтересах нашого дослідження корисними є наступні підходи до розуміння феномену політики:

1) політика як набір провідних ідей;

2) політика як інституціональні структури;

3) політика як процес прийняття рішень;

4) політика як дії, спрямовані на вирішення існуючих проблем.

Для вивчення проблем управління ґендерною політикою важливе значення має дослідження стану адміністративної реформи в Україні, підвищення ефективності та якості державного управління соціально-економічними процесами. Над цими проблемами працюють такі правознавці, як В.Б. Авер’янов, О.М. Бандурка, Ю.С. Шемшученко, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, Ю.П. Битяк, С.В. Ківалов, А. Колпаков, В.Ф. Сиренко, В.К. Шкарупа, Р.А. Калюжний, Ю.П.Римаренко, В. Скрипнюк та інші.

Чимало політиків, вчених дуже критично оцінюють стан та темпи проведення адміністративної реформи в Україні [напр. див. 184]. “Позитивні результати ще не набули тієї критичної маси, яка б дала змогу досягти якісного перелому у функціонуванні системи державного управління, більш повному забезпеченні потреб громадян”[184, с.4]. Висловимо думку, що однією з причин такого стану є неврахування ґендерного аспекту при проведенні адміністративної реформи. Іншими словами, проведення цивілізованої ґендерної політики має бути не тільки складовою частиною просування адміністративної реформи, але й її двигуном та каталізатором позитивних змін.

Основою розвитку системи державного управління в Україні є Концепція адміністративної реформи. Але її текст не повинен сприйматися як “директива, імперативний документ, а тим більше, як набір аксіоматичних приписів”[67, с. 21], як догма. Концепція є науково-рекомендаційним документом, в якому серед багатьох питань містяться постановки і варіанти вирішення евристичних, пошукових завдань.

Аналіз наукової літератури свідчить, що різноманіттям відрізняються не тільки визначення феномену управління, але й навіть методологічні підходи до цього процесу. Це досить досліджена тема в сучасній українській правовій науці.

Виділяються два основні види управління: державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі відповідних структур, та громадське управління, суб’єктом якого є недержавні утворення. Провідну роль відіграє сьогодні державне управління, хоча, поза сумнівом, все помітнішою є роль недержавних організацій. Недержавні організації беруть дедалі активнішу участь в управлінні не тільки суспільними, але й державними справами, у розв’язанні важливих політичних, культурних, соціальних проблем. Держава може наділяти їх певними повноваженнями державно-владного характеру. Тому аналіз їх ролі та місця в управлінні процесами формування ґендерної політики держави має бути складовою частиною дослідження теми.

В юридичній науці активно досліджуються питання визначення та співвідношення таких понять, як “виконавча влада” та “державне управління”, а також “орган виконавчої влади” та “орган державного управління” (Ю. Козлов [75], Є. Кубко [270], О. Макаренко [333] та ін.). Підтримуємо точку зору тих вчених [270], які критично ставляться до теорії зникнення державного управління з системи управління. Прихильники такої теорії пропонують використовувати термін “виконавча влада” замість “державне управління”, що є результатом виникнення управлінських відносин виключно за участю органів виконавчої влади.

Цілком погоджуємося з Є. Кубко, який вважає, що поняття “державне управління” в сучасних умовах треба розглядати як категорію значно ширшу за поняття “державна виконавча влада” або “державна виконавча діяльність”. “Поняття органу державного управління має важливе наукове значення і не є тотожним суб’єкту виконавчої влади….У сучасному розумінні адміністративного права та реального конституційно-правового регулювання діяльності державно-владних структур поняття “орган державного управління” необхідно розглядати насамперед як наукове поняття, характерне для всіх державних органів, які використовують державно-владні повноваження та здійснюють управління суспільством та його окремими підрозділами”[270, с.3].

Загальна проблема щодо системи державної влади, за словами В. Скрипнюка, може бути сформульована наступним чином: “коли окремі органи та інститути різних гілок державної влади діють як суб’єкти політики, а коли – як суб’єкти управління, мається на увазі “управління” у його найширшому значенні”[484, с.18]. Варто усвідомлювати, що влада постійно балансує між політикою та адмініструванням.

Аналізуючи проблеми функціонування та здійснення державної влади, В. Скрипнюк виділяє два основні напрями цього процесу: “а) реалізація щоденної політико-правової практики, пов’язаної з діяльністю всіх без винятку органів державної влади та всіх державних службовців; б) прийняття політичних рішень, спрямованих на визначення стратегічних державотворчих і правотворчих орієнтирів, розроблення програм політико-правового та соціально-економічного розвитку тощо”. З першим напрямом асоціюються такі риси, як професіоналізм та компетентність, другий передбачає відповідальність не за реалізацію рішень, а за самі рішення як такі [484, с.15]. Такий розподіл є важливим для аналізу діяльності органів державного управління ґендерною політикою в Україні, які водночас здійснюють концептуальну розробку основних напрямків політики та відповідають за її впровадження та здійснення.

Найкращим для цілей нашого дослідження є визначення державного управління, А.С. Васильєвим: це – особливий вид державної діяльності, “ який організує, направляє, координує і контролює вплив органів державної виконавчої влади на підпорядковані ним об‘єкти та впорядковані ними соціальні процеси”[119, с. 20].

Таке визначення дає можливість, по-перше, розкрити подвійну орієнтацію державного управління: з одного боку здійснення внутрішніх, апаратних управлінських функцій, з іншого боку – здійснення зовнішніх управлінських функцій, спрямованих на підлеглі або підвладні об’єкти та процеси. По-друге – дає можливість виявити взаємозв’язок між політикою та управлінням, у тому числі управлінням процесами формування ґендерної політики в Україні.

У міжнародних документах, там де ми звичайно оперували поняттям державного управління, частіше використовується термін “інституціональний механізм” [217, 364, 365, 451, 585,]. Відмінність, з нашої точки зору, полягає у безпосередньому включенні до інституціональних механізмів неурядових та міжнародних організацій, груп інтересів та лобіювання, а також органів законодавчої влади, тоді як під терміном “взаємодія органів державного управління” у міжнародних актах розуміється орган державної виконавчої влади. Зближення термінів “інституціональний механізм” та “державне управління” здійснюється тоді, коли до останнього активно залучаються неурядові та міжнародні організації, у співпраці та взаємодії з якими державний орган виконавчої влади відіграє координуючу роль.

Усвідомлення важливості ролі інституціональних механізмів поліпшення становища жінок і необхідності створення таких механізмів відбувалося протягом 70-х рр. ХХ ст. Перша Всесвітня конференція зі становища жінок (1975 р.) дала урядам орієнтири у цьому напрямі. Але тільки в Пекінській Платформі дій (1995 р.) питання інституціональних механізмів було поставлено на перший план. На відміну від попередніх документів, в яких основним завданням інституціональних механізмів вважалось покращення становища жінок, Пекінська Платформа дій відкривала більш широку перспективу, розглядаючи нові інституціональні механізми в якості каталізаторів значних політичних змін. Відповідно до цього нового підходу, національні інституціональні механізми більше не розглядалися в ролі простих органів проведення конкретної політики, спрямованої на покращення становища жінок, а їх головне завдання полягало в тому, щоб надавати урядовим структурам підтримку з питань урахування ґендерної проблематики в усіх галузях політики [403, п. 201].

Для цього інституціональні національні механізми повинні відповідати наступним вимогам: бути підпорядкованими посадовій особі максимально високого рівня; здійснювати децентралізоване планування, виконання та контроль з метою широкого залучення неурядових організацій та громадськості; бути забезпеченими необхідними людськими та фінансовими ресурсами; мати можливість впливати на розробку урядом політики в усіх галузях. Національний механізм, крім свого призначення позв’язувати розробку законодавства та його впровадження, дуже часто є відповідальним за діяльність щодо проведення досліджень, навчань, тренінгів, розробки спеціальних проектів та програм дій. Частиною такого національного механізму є неурядові організації. Основною функцією національного механізму є впровадження ґендерного законодавства, антидискримінаційних законів і моніторинг їх застосування.

Механізми пов’язані з державними владними структурами. У частині європейських країн – це окремі міністерства з питань рівності, у інших – департаменти та підрозділи міністерств (дуже часто міністерств із соціальних питань та праці). Комітети (міжвідомчі, а також парламентські), ради можуть також діяти як механізми, особливо у тих випадках, коли вони розробляють та впроваджують національні плани та програми досягнення ґендерної рівності. В окремих країнах діють незалежні від уряду структури, такі як Уповноважений з питань рівних прав жінок та чоловіків, різноманітні ради тощо.

Порівняльний аналіз наведених визначень політики та державного управління дає можливість з’ясувати зв’язок між ними, який є не суто технічною проблемою, а виявляється в тому, що управління є владним механізмом впровадження державної політики. Державне управління – це своєрідна форма і засіб практичного втілення в життя державної політики. Політика і управління щільно взаємопов’язані, внаслідок чого політика виражається в управлінні, а управління є реалізацією політики.

Корисною для дослідження проблем управління процесами формування ґендерної політики вважаємо також позицію російського дослідника А.Дегтярьова щодо аналізу взаємодії державної політики та державного управління. Так, він виокремлює в структурі механізмів сучасної державної політики наступні блоки: 1) формування легітимного суб’єкта та інституціональної ієрархії державної політики; 2) розробка стратегічного курсу і прийняття державних рішень; 3) адміністративні та інші засоби реалізації управлінських рішень; 4) державний контроль, забезпечення самокоригування політичного режиму і зворотного зв’язку з об’єктами державного керівництва [163].

Таким чином, в структурі дослідження проблем формування та становлення державної ґендерної політики в Україні вважаємо доцільним виділити наступні питання: (1) управління: організація і функціонування; (2) нормативно-правове забезпечення управління; (3) державний контроль; (4) кадрове, (5) інформаційне та (6) матеріальне (фінансове) забезпечення державного управління. Крім того необхідне виявлення співвідношення змісту понять управління й політики, структурування етапів формування державної політики, її основних складових частин, оцінки тенденцій, що мають місце у цій сфері. На цій основі стане можливим обґрунтування засобів, напрямків та конкретних механізмів впровадження ґендерної політики в державі, яка покликана своєчасно виявляти назрілі проблеми розвитку гендерних відносин в суспільстві, аналізувати причини їх виникнення та знаходити шляхи вирішення цих проблем.

Роблячи висновки, можна запропонувати можливі напрямки розвитку дисертаційного дослідження: обгрунтування методологічних засад дослідження, розробка та уточнення категоріального апарату, дослідження стану нормативно-правового забезпечення процесів формування ґендерної політики, аналіз повноважень суб’єктів формування та реалізації ґендерної політики з метою формування пропозицій щодо їх вдосконалення; аналіз теоретичних та практичних проблем кадрового, наукового, інформаційного та фінансового забезпечення управління ґендерною політикою, запропонування шляхів підвищення ефективності взаємодії державних, недержавних та міжнародних організацій на основі аналізу форм та методів їх діяльності.

Наведемо також можливу схему аналізу ґендерної політики в Україні. На першому етапі необхідним є визнання самого факту існування проблеми. Таким чином, процес політики починається тоді, коли потенційна проблема вперше визнається, уточнюється і усвідомлюється, розглядається в стадії свого зародження. Як тільки проблему визначено, можна організовувати невідкладне дослідження багатьох важливих способів послаблення її гостроти або розв’язання. І тому ми знаходимося в унікальній ситуації, отримуючи можливість проведення повного аналізу розвитку, становлення та впровадження державної ґендерної політики від самого початку формулювання цих проблем.

Принципово важливим для формування політики у цій сфері є визнання ґендерної тематики, як проблеми, що більшою чи меншою мірою стосується усіх сфер життя країни. При цьому в абсолютній більшості країн формування ґендерної політики розпочиналося з формування державної політики стосовно жінок, а в деяких така ситуація спостерігається до теперішнього часу, на що постійно звертається увага у документах Ради Європи [570-572]. Це призвело до того, що політика стосовно жінок в західно-європейських країнах почала будуватися як міжсекторна, міжвідомча політика. Повторимо, що політика в інтересах рівності (ґендерна політика) не відміняє державної політики стосовно жінок, а є її логічним розвитком та продовженням.

Центральна державна структура в такій ситуації виконує завдання узгодження та спостереження за діяльністю інших департаментів, які займаються питаннями жінок. Але водночас така модель критикувалася деякими вченими (М. Прінс [95, с.165]), а також деякими представницями жіночого руху, які відзначали, що міжсекторна, міжвідомча політика дуже важко піддається регулюванню, а будь-яка координація, з іншого боку, ускладнює процес її здійснення. Проте прийняття міжвідомчої стратегії було продиктоване політичними реаліями та логічною необхідністю. Жіноче питання, зазначає Дж.Аутшорн, торкається усіх сторін політичного життя країни, і тому зведення його до однієї проблеми, яка могла б вирішуватися в конкретному міністерстві, йшло проти потреб практики [95, с.165]. Складність проведення міжсекторної (міжвідомчої) політики спостерігається в Україні, де яскравим прикладом є координація зусиль у сфері протидії торгівлі людьми.

Важливим етапом процесу формування політики є узаконення проблеми або внесення її до порядку денного. У цей час громадськість, політики та інші зацікавлені суспільні групи усвідомлюють необхідність розв’язання даної проблеми шляхом прийняття державно-політичного рішення.

На найвідповідальнішому етапі впровадження політики у життя свою ефективність доводить адміністративний апарат, тому що це традиційна сфера державного управління. Виникає потреба у відпрацюванні детальних інструкцій для адміністративного апарату (також можливий варіант створення специфічних організацій чи органів для забезпечення ефективного процесу вирішення проблеми та нагромадження ресурсів, фінансового, кадрового, інформаційного та наукового забезпечення управління).

Наступна ланка в механізмі державної політики – розробка державної стратегії та прийняття рішень, пов’язаних із законодавчим процесом і оперативним управлінням з боку органів виконавчої влади [503, с.493].

Формування ґендерної політики охоплює опрацювання загальних орієнтирів для дій та прийняття рішень; визначення або корекція цілей та функцій органів державної влади; обґрунтування необхідного кадрового забезпечення; складання планів дій, програм, проектів, складання бюджету.

У своєму дослідженні ми плануємо дослідити управління на першій стадії державної політики – процесі її формування, оскільки гендерна політика держави знаходиться саме на цій фазі. Більш того, як засвідчують деякі фахівці, поки що в Україні не вироблено гендерної політики. Вона лише набирає певного оформлення. Свідченням цього є те, що “немає чіткого визначення в політичних документах інтересів та потреб чоловічої і жіночої частин населення, характеру процесу їх гендерних відносин, окреслених гендерних цілей, гендерного компоненту в державній та партійній політиці”[503, с.497].

Підводячи підсумки зробленому огляду наукових та методологічних засад аналізу процесів управління державною політикою, запропонуємо схему (алгоритм) формування та реалізації державної гендерної політики, відповідно до якого буде розгортатися дисертаційне дослідження:

- теоретико-концептуальне обгрунтування ґендерної політики;

- вивчення стану нормативно-правового забезпечення ґендерної політики з урахуванням європейських та міжнародних стандартів та вимог міжнародних організацій;

- інституціональне оформлення політики;

- забезпечення фінансового супроводження реалізації та впровадження ґендерної політики;

- кадрове забезпечення реалізації та впровадження ґендерної політики;

- формування механізму реалізації політики;

- наукове забезпечення управлінням ґендерної політики;

- аналіз державних програм та планів заходів;

- значення постановки та підтримки державно-правових експериментів;

- формування системи контролю за ходом реалізації ґендерної політики;

- інформаційне забезпечення ґендерної політики.

На нашу думку, на відміну від інших напрямків державної політики, управління якими починається з формування нормативно-правового забезпечення, формування державної ґендерної політики має починатися з концептуального забезпечення.