4.1. Нецелевое использование бюджетных средств

Характеризуя нецелевое использование бюджетных средств как нарушение, ФАС ВСО в Постановлении от 24.01.2006 N А69-1557/04-8-2-Ф02-7036/05-С1 отметил, что оно относится к категории длящихся правонарушений, поскольку не связано с продолжительным непрекращающимся невыполнением или ненадлежащим выполнением нарушителем установленных законом обязанностей.

Частью 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для их получения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Следует заметить, что сумма штрафных санкций, налагаемых на бюджетное учреждение, совершившее данное правонарушение, весьма значительная - от 40 000 до 50 000 руб.

Когда речь идет о нецелевом использовании бюджетных средств в крупном и особо крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.), к нарушителям применяются меры, предусмотренные Уголовным кодексом, в частности ст. 285.1:

- штраф в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы либо иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;

- арест на срок от четырех до шести месяцев;

- лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Поскольку данное нарушение имеет социальную значимость и степень общественной опасности, мы рассмотрим его более подробно.

Определение нецелевого использования бюджетных средств приведено в ст. 289 БК РФ: это использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Что подразумевается под "целевым характером бюджетных средств"? Ни для кого не секрет, что порой руководители бюджетных организаций по-своему трактуют данную норму: для них все расходы носят целевой характер. Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином на соответствующий финансовый год. В 2010 году они утверждены Приказом Минфина РФ от 30.12.2009 N 150н, а методические рекомендации по их применению доведены финансовым ведомством в Письме от 05.02.2010 N 02-05-10/383.

При проведении контрольных мероприятий контролирующий орган должен получить убедительные доказательства того, что получатель израсходовал бюджетные средства, соблюдая их адресный характер.

По любому нарушению, обнаруженному в ходе проверки, нужно собрать неоспоримые доказательства вины проверяемого учреждения и соответствующие подтверждающие документы. Ниже приведены как арбитражные решения, в которых суд вставал на строну проверяющих органов, так и решения, вынесенные в пользу учреждений.

Постановление ФАС ВСО от 24.08.2010 N АЗЗ-22102/2009. Предметом спора, вынесенного на рассмотрение федерального арбитражного суда, явилось привлечение учреждения к административной ответственности по факту нецелевого использования бюджетных средств, которое заключалось в отражении хозяйственной операции не по тому коду КОСГУ. Как выяснилось в ходе проверки, государственным высшим образовательным учреждением был произведен монтаж автоматической системы пожарной сигнализации и системы оповещения о пожаре в учебном корпусе и корпусе общежития. Все расходы были произведены по подстатье 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ, тогда как следовало произвести данный вид расходов по подстатье 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ. Довод учреждения о том, что все работы выполнялись в рамках государственного контракта по капитальному ремонту существующей в институте охранно-пожарной сигнализации, в связи с чем данные расходы были отнесены на подстатью 225 КОСГУ, судом был отклонен.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего. На момент совершения операций по оплате капитального ремонта - монтажа систем пожарной сигнализации и оповещения о пожаре и поставки материалов в учебном корпусе, общежитии - порядок применения бюджетной классификации был определен Приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации" (далее - Указания N 74н). Из Указаний N 74н следует:

- на подстатью 225 КОСГУ относятся расходы бюджетов бюджетной системы РФ по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием нефинансовых активов, находящихся в оперативном управлении, аренде или безвозмездном пользовании, в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе на пусконаладочные работы, техническое обслуживание, капитальный и текущий ремонт имущества;

- на подстатью 226 КОСГУ относятся расходы бюджетов бюджетной системы РФ по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221-225, в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе на проведение подрядных проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации для строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и др.

Учитывая установленную в соответствии с Указаниями N 74н детализацию названных статей и то, что основанием для проведения капитального ремонта - монтажа систем пожарной сигнализации и оповещения о пожаре и поставки материалов - является государственный контракт, заключенный между учреждением и подрядчиком, в соответствии с которым производились монтаж и пусконаладочные работы систем пожарной сигнализации и оповещения о пожаре, включающие установку входящего в систему оборудования, относящегося к нефинансовым активам, суды обоснованно признали вывод Росфиннадзора правомерным. Расходы по оплате указанных работ следовало отразить по подстатье 226 КОСГУ.

Доводы образовательного учреждения о том, что расходование бюджетных средств соответствовало условиям их получения, поскольку главным распорядителем была сформирована бюджетная смета на 2008 год, в которой монтаж пожарной сигнализации был отражен по подстатье 225 КОСГУ, арбитражным судом были отклонены. Арбитры разъяснили следующее.

Статьей 162 БК РФ предусмотрен ряд бюджетных полномочий получателя бюджетных средств, к числу которых относятся:

- составление и исполнение бюджетной сметы;

- исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств;

- обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Кроме того, получатель бюджетных средств вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи.

В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственного внебюджетного фонда) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете (ст. 217 БК РФ). Между тем материалы дела не содержат доказательств того, что учреждение как получатель бюджетных средств принимало какие-либо меры по изменению бюджетной росписи. При таких обстоятельствах обоснованными являются выводы судов о доказанности факта нецелевого использования средств бюджета.

Постановление ФАС ВВО от 21.06.2010 N А29-9976/2009. Спорная ситуация, которая была вынесена на рассмотрение федерального арбитражного суда, заключалась в оплате труда младшего медицинского персонала (санитарок) и иных лиц, не являющихся медработниками, за счет средств федерального бюджета, выделенных кардиоцентру на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичных видов медицинской помощи (ВМП) в рамках национального проекта "Здоровье".

Руководствуясь пп. 6 п. 1 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - Закон N 198-ФЗ) и Постановлением Правительства РФ от 05.05.2007 N 266 "Об оказании в 2008 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета", суд пришел к выводу о неправомерности использования кардиоцентром бюджетных средств.

В силу норм Закона N 198-ФЗ Правительство РФ обязано направлять в устанавливаемом им порядке бюджетные ассигнования, предусмотренные по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" классификации расходов бюджетов на финансовое обеспечение государственного задания, на оказание ВМП гражданам РФ. Минздравсоцразвития Приказом от 27.08.2008 N 458н утвердило такое государственное задание на 2008 год для медицинских учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований (приложение 4). В примечании к таблице разд. 1 приложения 4 указано, что нормативы финансовых затрат на оказание ВМП включают расходы в расчете на одного пролеченного больного и составляют:

- на оплату труда работников с учетом начислений на заработную плату - в среднем до 20% от норматива финансовых затрат (указанные средства федерального бюджета предусмотрены по подстатьям 211 "Заработная плата", 213 "Начисления на оплату труда" КОСГУ);

- на приобретение медикаментов, включая оплату дорогостоящих расходных материалов (имплантов, имплантантов, других изделий медицинского назначения, вживляемых в организм человека, и т.д.), предусмотренных стандартами оказания медицинской помощи, утверждаемыми Минздравсоцразвития, - в среднем до 80% от норматива финансовых затрат (указанные средства федерального бюджета предусмотрены по статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ).

Финансовое обеспечение расходов на выполнение государственного задания осуществляется путем выделения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на основании соглашения, заключаемого между Минздравсоцразвития (ранее - Федеральным агентством по высокотехнологичной медицинской помощи) и органом исполнительной власти субъекта РФ в области здравоохранения. В соответствии с таким соглашением по субъекту РФ, к которому относится кардиоцентр, расходы на оплату труда медицинских работников, выполняющих государственное задание, и выплаты по оплате труда составляют не более 20% от норматива финансовых затрат.

Для вынесения обоснованного решения по делу, касающемуся оплаты труда медицинских работников, оказывающих услуги по высокотехнологичной медицинской помощи, арбитрами были использованы разъяснения, приведенные в нормативных актах Минздравсоцразвития (Приказ от 06.04.2005 N 259 и Методические рекомендации от 08.07.2006 N 3604-ВС). Ими, в частности, определено:

- под дорогостоящими (высокотехнологичными) видами медицинской помощи понимаются высокоспециализированные стационарные лечебные и диагностические медицинские услуги, предоставляемые с использованием сложных и (или) уникальных медицинских технологий, основанных на современных достижениях науки и техники, обладающие значительной ресурсоемкостью;

- высокотехнологичная медицинская помощь - это комплекс лечебных и диагностических медицинских услуг, предоставляемых в условиях стационара с использованием сложных и (или) уникальных, обладающих значительной ресурсоемкостью медицинских технологий.

Таким образом, с учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что в рассматриваемом случае кардиоцентр вправе был производить оплату труда и начисления на оплату труда за счет средств федерального бюджета лишь в отношении тех медицинских работников, которые непосредственно участвовали в оказании услуг по высокотехнологичной медицинской помощи. Доказательств того, что младший обслуживающий персонал, а также работники административных подразделений участвовали в выполнении государственного задания, учреждение суду не представило, а имеющиеся в материалах дела должностные инструкции санитарок носят общий характер. Факт нецелевого использования бюджетных средств материалами дела подтверждается, и кассационная жалоба медицинского учреждения удовлетворению не подлежит.

Постановление ФАС ЗСО от 20.07.2010 N А81-6776/2009. Отдел вневедомственной охраны (ОВО) обратился в арбитражный суд с иском об оспаривании постановления Росфиннадзора о привлечении учреждения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. В ходе проверки, проведенной Росфиннадзором, было установлено, что ОВО расходовал бюджетные средства, предусмотренные для оплаты прочих услуг по подстатье 226 "Прочие услуги" КОСГУ, на приобретение конвертов и оплату заказных писем, а расходы следовало произвести по подстатье 221 "Услуги связи" КОСГУ.

Учреждение факта выявленного нарушения не оспаривало, но просило отметить постановление о привлечении его к административной ответственности, поскольку оно было вынесено с пропуском срока давности привлечения к административной ответственности.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение бюджетного законодательства РФ не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Арбитражным судом установлено:

- оспариваемое постановление контролирующего органа было вынесено 16.11.2009;

- выдача в подотчет денежных сумм произведена 07.11.2008;

- расходная операция по отражению приобретения почтовых конвертов и марок по авансовому отчету была проведена 25.11.2008 на основании утвердительной резолюции начальника ОВО.

Проанализировав нормы материального права в их совокупности и взаимосвязи с имеющимися в материалах дела доказательствами, судебные инстанции пришли к выводу о том, что состав данного правонарушения является оконченным не с момента выдачи денежных средств подотчетному лицу, поскольку это лицо впоследствии может использовать денежные средства по целевому назначению или возвратить их в кассу, а с момента отражения соответствующей расходной операции в документах бухгалтерского учета бюджетного учреждения.

С учетом изложенного обоснованным является вывод судов о том, что постановление по делу об административном правонарушении вынесено Росфиннадзором в пределах срока давности привлечения к административной ответственности и отмене не подлежит.

Постановление ФАС ЗСО от 24.06.2010 N А81-4560/2009. В ходе проверки бюджетного учреждения, расположенного на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, управлением Росфиннадзора был выявлен факт нецелевого использования бюджетных средств. В нарушение пп. "а" п. 5 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 455 (далее - Постановление N 455, Правила), сотрудникам учреждения были компенсированы фактические расходы при следовании ими в отпуск, в частности по провозу личного автотранспорта паромной переправой. При рассмотрении обстоятельств дела суд исходил из следующего.

В соответствии со ст. 325 ТК РФ порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и членов их семей устанавливается Правительством РФ (он установлен Постановлением N 455).

Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и ТК РФ предусматривают право лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на оплачиваемый один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) проезд к месту использования отпуска в пределах территории РФ и обратно любым видом транспорта, в том числе личным (за исключением такси).

Из содержания названных норм федерального законодательства следует, что работник организации может воспользоваться по своему выбору любым видом транспорта. При этом законодатель к полномочиям Правительства РФ отнес установление только порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и членов их семей (ст. 325 ТК РФ).

Пункт 8 Правил устанавливает порядок компенсации расходов при проезде работника организации и членов его семьи к месту использования отпуска и обратно личным транспортом. В соответствии с данным порядком компенсация расходов при проезде личным транспортом работнику и членам его семьи производится при документарном подтверждении:

- пребывания работника в определенном месте;

- расходования денежных средств на оплату топлива;

- учета возможного кратчайшего маршрута следования.

Данный вид государственной поддержки является льготой, носящей компенсационный характер, и соответствует действующему законодательству.

Устанавливая порядок компенсации расходов, когда работник следует к месту использования отпуска и обратно личным транспортом, п. 8 Правил не вводит запрет на компенсацию иных целесообразных расходов, понесенных работником в пути следования к месту использования отпуска, если они являются необходимыми, с учетом наименьшей стоимости проезда кратчайшим путем, например расходы на использование паромной переправы.

При этом возмещения работникам затрат, связанных с транспортировкой личного транспорта железнодорожным или водным транспортом, действующее законодательство не предусматривает.

Учитывая изложенное, арбитрами сделан вывод о том, что оплата иных понесенных при проезде личным автомобильным транспортом расходов, в том числе связанных с транспортировкой автомашины из мест, где автомобильное сообщение отсутствует, законодательством не предусмотрена. Вывод о невозможности компенсировать работнику расходы по провозу личного автотранспорта паромом при следовании в отпуск подтверждается позицией, сформулированной Верховным судом в Определении от 01.09.2009 по делу N 70-В09-5 и в Решении от 02.09.2009 N ГКПИ09-773, в рамках которых оценивалась законность компенсации расходов по оплате стоимости транспортировки личного транспорта из мест, где автомобильное сообщение отсутствует. Таким образом, факт выявленного нарушения доказан и предписание Росфиннадзора отмене не подлежит.

Постановление ФАС ДВО от 29.01.2010 N Ф03-7740/2009. Управлением Росфиннадзора при проверке расходования субвенций, выделяемых из федерального бюджета управлению занятости населения Амурской области, было выявлено нарушение, выразившееся в неправильном применении районного коэффициента (в размере 1,3).

При рассмотрении всех обстоятельств дела суд кассационной инстанции указал на следующее. Согласно п. 3 ст. 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение их отдельных расходных обязательств, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Статья 316 ТК РФ определяет, что размер и порядок выплаты районного коэффициента к заработной плате устанавливаются федеральным законодательством. Размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утверждаются Правительством РФ. В силу ст. 423 ТК РФ ввиду отсутствия на данный момент федерального закона, регулирующего выплату районного коэффициента, применяются правовые акты бывшего Союза ССР или федеральных органов государственной власти. В настоящее время действует размер районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, установленный Постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28. В соответствии с данным актом размер районного коэффициента к заработной плате в Амурской области равен 1,2.

Далее арбитры пояснили, что нормы ч. 2 ст. 316 ТК РФ, предоставляющие органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов, могут применять учреждения, финансируемые соответственно из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. Следовательно, управление занятости населения должно было при начислении заработной платы, выплачиваемой за счет субвенций из федерального бюджета, использовать районный коэффициент в размере 1,2, а не 1,3. Ссылки суда первой инстанции на Закон Амурской области от 11.04.2005 N 471-03 "О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на территории Амурской области" об установлении районного коэффициента к заработной плате работников организаций города Благовещенска, финансируемых из областного бюджета, в размере 1,3, нельзя признать обоснованными. Указанный нормативный акт не предусматривает возможности финансирования выплаты заработной платы работникам управления занятости населения с применением повышенного по сравнению с установленным федеральным законодательством размера районного коэффициента за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ. Более высокий уровень гарантий работникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, подлежит обеспечению за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов, что предусмотрено Постановлением Совета Министров РСФСР от 04.02.1991 N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера". Как следует из ст. 3 названного выше закона Амурской области, гарантии и компенсации, им установленные, являются расходными обязательствами областного бюджета в части выплат, касающихся категорий граждан, перечисленных в ст. 1 названного закона.

ФАС ДВО отметил: удовлетворяя требования заявителя в данной части, суд первой инстанции не учел, что указанные дополнительные гарантии, установленные законодательством субъекта РФ, являются расходными обязательствами последнего и должны обеспечиваться за счет средств бюджета данного субъекта РФ. Поскольку управление занятости населения, как установил суд, производило повышенные выплаты районного коэффициента за счет субвенции федерального бюджета, оснований для признания недействительным представления ТУ Росфиннадзора Амурской области не имелось. Следовательно, указание контролирующим органом в данном акте на нарушение правомерно.

В Постановлении ФАС ЗСО от 21.07.2010 N А03-1040/2010 арбитрами было рассмотрено нарушение, выявленное по результатам проверки, проведенной Росфиннадзором, - факт нецелевого использования бюджетных средств. Как следует из материалов дела, бюджетной организацией систематически нарушался принцип адресности и целевого характера бюджетных средств:

- 01.07.2009 средства федерального бюджета, поступившие по подстатье 212 "Прочие выплаты" КОСГУ, фактически были использованы на выдачу заработной платы сотрудникам по подстатье 211 "Заработная плата" КОСГУ;

- 23.07.2009 средства федерального бюджета, поступившие по подстатье 211 КОСГУ, фактически были использованы на выплату выходного пособия сотруднику по подстатье 262 "Пособия по социальной помощи населению" КОСГУ.

28.12.2009 Росфиннадзором в отношении организации был составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого она была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. Ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Судами обеих инстанций установлено и учреждением не опровергается, что 01.07.2009 и 23.07.2009 оно использовало бюджетные средства на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, что в соответствии со ст. 289 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Доводы учреждения о том, что административное нарушение было допущено в ситуации крайней необходимости в связи с неравномерным и несвоевременным финансированием по целевым статьям, не являются основанием для его освобождения от ответственности.

Более того, суды отметили, что вина учреждения состоит в непринятии мер по соблюдению бюджетного законодательства, хотя имелась реальная возможность его соблюдения и недопущения расходования бюджетных средств по иному коду КОСГУ. Арбитрами установлено, что организация сначала расходовала денежные средства по нецелевому назначению и только затем подавала заявку в отделение Управления федерального казначейства по субъекту РФ на получение денежных средств по необходимым кодам бюджетной классификации для их восстановления. Следовательно, учреждением не принимались меры к исполнению обязанности по получению своевременно и в достаточном количестве бюджетных средств по подстатье 211 КОСГУ. Таким образом, судом кассационной инстанции жалоба заявителя отклонена, решения судов первых инстанций оставлены без изменения.

Как было отмечено выше, по любому нарушению должны быть собраны объективные доказательства вины, и здесь следует отметить, что контролирующие органы устанавливают порой нецелевое использование бюджетных средств, не имея на то веских оснований, о чем свидетельствует имеющаяся арбитражная практика.

Постановление ФАС МО от 08.02.2010 N КА-А40/87-10. На рассмотрение федерального арбитражного суда был вынесен спор между Росфиннадзором и клинической больницей, которой по результатам проверки вменялось нецелевое использование бюджетных средств. Судами первых инстанций постановление Росфиннадзора отменено не было, и поэтому оно было вынесено в кассационную инстанцию.

Как установлено судами, в ходе проведенной проверки использования средств федерального бюджета, выделенных в 2008 году на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" по направлению "Высокотехнологичные виды медицинской помощи", выявлен факт использования клинической больницей средств федерального бюджета, выделенных на выполнение государственного задания по оказанию ВМП, на цели, не предусмотренные приказами Минздравсоцразвития РФ от 28.12.2007 N 812, от 27.08.2008 N 458н, утвержденными в соответствии с Законом N 198-ФЗ и регламентирующими порядок расходования указанных средств.

В частности, за счет средств федерального бюджета, полученных по целевой статье расходов 4700200 "Высокотехнологичные виды медицинской помощи", статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ произведена оплата дезинфекционных средств (аминоцида).

Приказами Минздравсоцразвития РФ N 812, 458н утверждены нормативы финансовых затрат на оказание ВМП, включающие расходы в расчете на одного пролеченного больного. Данные нормативы включают приобретение медикаментов, в том числе оплату дорогостоящих расходных материалов (имплантов, имплантатов, других изделий медицинского назначения, вживляемых в организм человека), предусмотренных стандартами оказания медицинской помощи, утверждаемыми Минздравсоцразвития. В соответствии с Указаниями N 74н расходы на приобретение медикаментов следовало относить на статью 340 КОСГУ. Пунктом 1 Инструкции по учету медикаментов, перевязочных материалов и изделий медицинского назначения в лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения, состоящих на Государственном бюджете СССР, утвержденной Приказом Минздрава СССР от 02.06.1987 N 747, дезинфекционные средства отнесены к числу медикаментов.

Из изложенного следует, что список медикаментов, предназначенных для обеспечения оказания ВМП и приобретаемых по статье 340 КОСГУ, конкретно не определен. В вышеперечисленных приказах Минздравсоцразвития указано на то, что в состав финансовых затрат на оказание ВМП включены расходы в расчете на одного пролеченного больного на приобретение медикаментов, в том числе оплата дорогостоящих расходных материалов (имплантов, имплантатов, других изделий медицинского назначения, вживляемых в организм человека), предусмотренных стандартами оказания медицинской помощи, утверждаемыми данным ведомством. Следовательно, поскольку дезинфекционные средства относятся к числу медикаментов и указаний о запрете закупки дезинфицирующих средств по данному коду в Указаниях N 74н не имеется, нарушение, квалифицируемое как нецелевое использование бюджетных средств, отсутствует. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции считает, что расходы клинической больницы на приобретение дезинфекционных средств, необходимых для выполнения государственного задания по оказанию ВМП, осуществлены правомерно.

Постановление ФАС УО от 25.01.2010 N Ф09-11289/09-С1. Предметом спора явились действия федерального бюджетного учреждения по оплате по подстатье 223 "Коммунальные услуги" КОСГУ расходов по содержанию имущества в чистоте, относящихся к подстатье 225 "Услуги по содержанию имущества" КОСГУ, которые были квалифицированы Росфиннадзором как нецелевое использование бюджетных средств.

Из материалов дела следует, что учреждением были заключены государственные контракты на оказание услуг по ассенизации канализационных сетей (гидродинамическая промывка).

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 08.12.2006 N 168н, следовало отражать:

- по подстатье 223 КОСГУ - расходы учреждения по оплате договоров на оказание коммунальных услуг в целях обеспечения собственных нужд, в том числе на оплату отопления и технологических нужд, а также горячего водоснабжения; потребления газа (включая его транспортировку по газораспределительным сетям и плату за снабженческо-сбытовые услуги); потребления электроэнергии для хозяйственных, производственных, технических, лечебных, научных, учебных и других целей; водоснабжения, водоотведения, ассенизации; другие аналогичные расходы;

- по подстатье 225 КОСГУ - расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг, связанных с содержанием нефинансовых активов, находящихся в оперативном управлении или аренде, в целях обеспечения собственных нужд, в том числе на содержание в чистоте помещений, зданий, дворов, иного имущества (в том числе уборка и вывоз снега, мусора, дезинфекция, дезинсекция, дератизация, дегазация складов, санитарно-гигиеническое обслуживание, мойка транспорта) и др.

Судами установлено, что по условиям государственных контрактов с подрядчиками были выполнены работы по промывке канализационных трубопроводов. Выполнение указанного вида работ обусловлено необходимостью обеспечения технологического функционирования системы канализации.

Таким образом, арбитры пришли к обоснованному выводу о том, что расходы на оплату услуг по ассенизации канализационных сетей (гидродинамическая промывка) правомерно отнесены учреждением на подстатью 223 КОСГУ и являются целевым использованием бюджетных средств.

Постановление ФАС ВВО от 30.03.2009 N А29-2693/2008. Контрольный орган посчитал нецелевым использованием бюджетных средств оплату внутреннего и внешнего совместительства работников станции переливания крови. Работа на таких условиях осуществлялась за пределами режима работы учреждения, установленного правилами внутреннего трудового распорядка. По табелю учета рабочего времени данная информация не прослеживалась, так как он составлялся, по мнению чиновников, формально. Трудовых договоров на внутреннее совместительство в учреждениях не имелось.

Во исполнение ст. 282 ТК РФ и Постановления Правительства РФ от 04.04.2003 N 197 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры" Минтруд принял Постановление от 30.06.2003 N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры". Указанные работники вправе осуществлять работу по совместительству, другую регулярную оплачиваемую работу на условиях трудового договора в свободное от основной работы время по месту их основной работы или в других организациях, в том числе по аналогичной должности, специальности, профессии, и в случаях, когда установлена сокращенная продолжительность рабочего времени. Продолжительность работы по совместительству в течение месяца устанавливается по соглашению между работником и работодателем и для медицинских работников по каждому трудовому договору не может превышать половины месячной нормы рабочего времени, исчисленной исходя из установленной продолжительности рабочей недели.

Напомним, для врачей, в том числе врачей - руководителей структурных подразделений, среднего и младшего медицинского персонала станций и отделений переливания крови продолжительность рабочего времени составляет 36 часов в неделю (приложение 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.02.2003 N 101). Суд определил, что продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным нормам рабочего времени; заработная плата выплачена исходя из должностного оклада по занимаемой должности и других условий оплаты фактически отработанного времени. Тот факт, что с работниками - внутренними совместителями не заключены трудовые договоры, во внимание не принят. В силу ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный письменно, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя. Совместительство, в отличие от совмещения, осуществляется в свободное от основной работы время, поэтому, если есть вакантные места, оплата труда внешних и внутренних совместителей считается произведенной в рамках целевого расходования бюджетных средств.

В Постановлении ФАС ВСО от 13.08.2009 N А69-896/09 рассматривалось дело по факту выявленного нецелевого использования бюджетных средств в бюджетной организации, состоящей на бюджетном финансировании из федерального бюджета. Как следует из материалов дела, в результате проведенной Управлением Росфиннадзора проверки финансово-хозяйственной деятельности организации за 2007-2008 годы административным органом выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета, израсходованных на приобретение конвертов за счет статьи 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ, а не за счет подстатьи 221 "Услуги связи" КОСГУ.

Арбитры, руководствуясь Указаниями N 74н, действовавшими в период проведения бюджетным учреждением платежных операций, отметили, что расходы бюджетов бюджетной системы РФ на приобретение маркированных конвертов относятся на подстатью 221 КОСГУ, а канцелярских принадлежностей - на статью 340 КОСГУ. При этом заметим, что расходы на приобретение простых конвертов не поименованы ни в подстатье 221, ни в статье 340 КОСГУ. Суд первой инстанции, установив, что организация заплатила за приобретение немаркированных конвертов, которые в подстатье 221 КОСГУ не указаны, пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях учреждения вменяемого ему состава административного правонарушения.

Постановление ФАС ВСО от 12.08.2009 N А69-976/09. В ходе проведенной проверки должностным лицом административного органа установлено расходование УФСКН по Республике Тыва бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. По данному административному правонарушению был составлен протокол, в котором зафиксировано следующее. УФСКН на основании договора о составлении смет на капитальный ремонт административного здания произвело расчеты за составление смет на капремонт здания с подстатьи 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ, тогда как в соответствии с Указаниями N 74н (действовавшими в проверяемый период) следовало это сделать с подстатьи 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ.

ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва привлекло УФСКН к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 40 000 руб.

Суд первой инстанции при рассмотрении указанного дела обоснованно исключил из числа доказательств Приказ Минфина РФ от 09.12.2008 N 140н (далее - Приказ N 140н), которым подстатья 226 КОСГУ была дополнена абзацем следующего содержания: "Проведение проектных и изыскательских работ и экспертизы в целях разработки проектно-сметной документации для ремонта объектов", на который ссылался проверяющий орган. Данный приказ введен в действие с 09.12.2008 и отменен с 31.12.2008, в то время как расчеты за составление смет на капремонт здания произведены УФСКН с подстатьи 225 03.04.2008, то есть до введения в действие Приказа N 140н, которым расходы по оплате договоров на проведение проектных и изыскательских работ и экспертизы в целях разработки проектно-сметной документации для ремонта объектов относились на подстатью 226.

Далее арбитры отметили, что ранее Федеральное казначейство Письмом от 25.04.2008 N 42-2.2-04/12 разъясняло: расходы по оплате договоров на составление проектно-сметной документации и ее экспертизу в случаях, установленных законодательством РФ в целях капитального ремонта, следует относить на подстатью 226 КОСГУ. Вместе с тем в случае, если указанные работы осуществляются в рамках работ по договору, предметом которого определены ремонтные работы, расходы следует относить на подстатью 225 КОСГУ. Из указанного письма следует, что отнесение расходов по оплате договоров на составление проектно-сметной документации и ее экспертизе поставлено в зависимость от характера заключенного договора.

Принимая решение по настоящему делу, суд первой инстанции также учел Приказ ФСКН РФ от 14.05.2004 N 147, которым утверждена Инструкция о порядке учета и отчетности освоения капитальных вложений и осуществления текущего ремонта. Согласно названному приказу затраты на проектные и строительно-монтажные работы оплачиваются за счет средств, предназначенных для капитального ремонта.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 N 17 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Указаний N 74н невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи данного документа), финансирование указанных расходов может быть произведено за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей, и не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу об отсутствии в действиях УФСКН состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ.

В связи с многочисленными запросами бюджетных учреждений по поводу квалификации нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, Минфин не раз выпускал разъяснения. Одними из последних являются письма от 18.12.2009 N 02-07-10/5856, от 05.02.2010 N 02-05-10/383. В них, в частности, финансовое ведомство сообщило: в связи с тем, что договоры гражданско-правового характера в соответствии с ГК РФ заключаются получателями бюджетных средств в произвольной форме и существуют отраслевые особенности ведения хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, в указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ устанавливается открытый перечень расходов по каждому коду КОСГУ. В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, обусловленных названными договорами и аналогичных по экономическому содержанию операциям, перечисленным в указаниях, могут быть урегулированы:

- бюджетной сметой;

- государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам (далее - госзадание);

- методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики;

- иными документами, являющимися правовым основанием получения бюджетных средств.

Таким образом, контролирующие органы не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если данные расходы отражены по кодам КОСГУ согласно вышеуказанным нормативным актам, являющимся правовым основанием получения бюджетных средств, хотя, по мнению проверяющих, они не соответствуют методологии применения КОСГУ или порядок их отражения по данным кодам в названных документах отсутствует.

В Письме 02-07-10/5856 Минфин указал, что в ходе проверок факты несоблюдения методологии применения КОСГУ должны регистрироваться в отчетах органов Росфиннадзора. Далее с учетом положений п. 122 Административного регламента органы Росфиннадзора обязаны направить главным распорядителям средств федерального бюджета предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовым основанием использования бюджетных средств. Предписание должно быть направлено в течение 10 рабочих дней со дня окончания ревизии (проверки). В свою очередь, главные распорядители средств федерального бюджета во исполнение норм ст. 158 БК РФ обязаны обеспечить своевременное внесение изменений (дополнений) в названные документы после согласования с Минфином, а также уточнить отражение в бюджетном учете и на лицевых счетах указанных кассовых операций, проведенных в текущем финансовом году.