§ 4. Причины и направления реформирования общей полиции во второй половине XIX в.

Проведенные в 1860-1870-е гг. в России масштабные и комплексные реформы ликвидировали отживший крепостной строй и означали всту­пление страны на путь капиталистического развития.

Выработанные комиссией предложения получили название «Основ­ные начала реформы полиции» и были утверждены Александром II 25 марта 1859 г. Были обозначены направления будущей реформы:

— объединение городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства;

— исключение из обязанностей полиции следственной и хозяйст­венно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления);

— более точное определение круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях ^[79].

Начало полицейской реформе положили мероприятия по отделению от полиции следствия.

Указом императора Александра II от 8 июня 1860 г. были учреж­дены должности судебных следователей. На них возлагалось производ­ство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. В дополнение к указу был издан наказ судебным следователям, кото­рый устанавливал порядок производства следствия, определял взаимо­отношения следователей с полицией и судами, регулировал иные сто­роны их деятельности. Полиция сохранила право расследования незна­чительных преступлений и проступков. Ее деятельность регламентиро­валась наказом полиции о производстве дознаний по преступлениям и проступкам.

Деятельность судебных следователей контролировалась судом. Только судья мог приостановить и прекратить следствие, дать следова­телям предписания, отменить их распоряжения.

Нагрузка на каждого из них составляла 120-150 дел в год, а в отдельных губерниях — до 200 дел. Обслуживаемые участки достигали 16 тыс. ква­дратных верст.

Дальнейшее совершенствование статуса следователей осуществля­лось в соответствии с Основными положениями об устройстве судеб­ных мест в России, утвержденными 29 сентября 1862 г. Следователи ста­ли членами окружных судов, была введена их несменяемость. На данную должность могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое об­разование и прослужившие по судебной части не менее трех лет. В 1870 г. были учреждены должности судебных следователей по важнейшим де­лам, а в 1875 г. — по особо важным делам окружных судов. Следователь мог проверять и дополнять дознание, проведенное полицией, отменять решения, принятые при его производстве, был вправе поручить полиции производство дознания и сбор иной информации.

Судебная реформа 1864 г. закрепила отделение следственной части от полиции, а также организационное разъединение следствия и дозна­ния. Хотя должной законодательной регламентации в тот период ор­ганизационная связь предварительного расследования и дознания не получила. При этом проведение полицией дознания осуществлялось под руководством судебного следователя и надзором прокуратуры. Если следователь не мог незамедлительно прибыть на место происше­ствия, то полиция ограничивалась производством неотложных след­ственных действий и задержанием подозреваемого. Поскольку количе­ство участков судебных следователей было явно недостаточным, при­сутствие судебного следователя на месте происшествия не всегда мог­ло быть обеспечено, часто полиция осуществляла производство след­ственных действий. Полномочия по ведению «розысков, словесных опросов и негласных наблюдений», которые остались у полиции, по со­временному представлению, относятся не к следственным действиям, а к оперативно-розыскным мероприятиям ^[81].

Основным нормативным правовым актом, на основе которого была проведена полицейская реформа, стали Временные правила об устрой­стве полиции в городах и уездах губерний 25 декабря 1862 г. В них вошли и положения актов раннего времени — Учреждения для управления гу­берний (1775), Устава благочиния, или полицейского (1782), Положения

о земской полиции (1837), в которые были внесены определенные изме­нения. Правила не случайно были названы временными, так как должны были внести наиболее неотложные изменения в организацию полиции на уровне уезда. На их основе изменились структура полицейских органов, порядок назначения должностных лиц и принятия управленческих реше­ний. Ранее организационно обособленные земская и городская полиция теперь были объединены. Объединение осуществлялось путем упраздне­ния городничих правлений, должностей городничих и полицмейстеров и вхождения их аппаратов в состав земских судов, которые стали назы­ваться уездными полицейскими управлениями. Ведению уездных поли­цейских управлений подлежал не только уезд, но все города, находивши­еся на его территории. Земские исправники переименовывались в уезд­ных исправников. Исключение из общего правила составили губернские и некоторые крупные города, посады и местечки, перечисленные в специ­альном приложении, там организовывалась городская полиция, не попа­давшая под юрисдикцию уездной. В отличие от земских исправников, ко­торые избирались местным дворянством и утверждались на должность Министерством внутренних дел, уездные исправники, полицмейстеры и их помощники определялись на должность и увольнялись губернато­ром или генерал-губернатором ^[82].

В состав уездного полицейского управления входили уездный ис­правник и его помощник, а также общее присутствие, состоявшее из за­седателей от дворян и сельских обывателей. На уездного исправника как на представителя губернатора в уезде возлагались и административные функции. В городах, на которые распространялось действие Временных правил 1862 г., полицией руководил градоначальник.

Городское полицейское управление состояло из полицмейстера и его помощника, в состав общего присутствия городского полицейско­го управления входили также два депутата от городского общества. По­лицейским управлениям подчинялись исполнительные чиновники по­лиции: в уездах — становые приставы, а в городах, посадах и местеч­ках — городские приставы, их помощники и полицейские надзиратели.

Нижними чинами полиции являлись: сотские, в заведовании кото­рых находились определенные участки стана, называемые сотнями; де­

сятские — в селениях; полицейские служители городских полицейских команд. Сверх того, при полицейских управлениях состояли рассыльные и в некоторых губерниях — конная стража.

Становые приставы, введенные еще в 1837 г., были главной опорой полиции в уездах. Поскольку территории полицейских станов оказа­лись чрезвычайно велики, а становой пристав не имел в своем распоря­жении ни штатной канцелярии, ни рассыльных достаточной численно­сти, то большая часть полицейских обязанностей ложилась на сотских и десятских.

Штаты исполнительных чиновников городской полиции зависели от разряда, к которому был отнесен город, а численность служителей поли­цейских команд определялась в зависимости от финансовых возможно­стей городов, так как их содержание осуществлялось из городских средств. Закон от 25 декабря 1862 г. не изменил порядка формирования городских полицейских команд, они по-прежнему формировались из нижних чинов военного ведомства. В связи с неудовлетворительной кадровой политикой большая часть нижних чинов оказывалась малопригодной к полицейской службе. В полицейские команды, судя по отзывам начальников и губерна­торов, назначались люди нездоровые, с физическими недостатками, пре­пятствовавшими отправлению службы.

С этих пор последняя получила возможность более свободного и целесоо­бразного подбора своих кадров ^[85].

Улучшение состава общей городской полиции происходило путем изменения порядка комплектования полицейских команд, установле­ния особых условий для вступления в службу, повышения содержания, пожалования особых прав и наград, усиления ответственности за упу­щения и злоупотребления по службе и увеличения числа нижних чинов. Среди мер поощрения отметим награждение медалью «За усердие» и спе­циальными нашивками на левом рукаве после окончания второго срока службы, выплату дополнительно одного оклада за первые три года, двух окладов за вторые три года, трех окладов за третьи три года беспорочной службы. В 1870-е гг. за непрерывную 7-летнюю службу в полиции была введена надбавка к денежному содержанию в размере одной трети окла­да, за 30-летнюю службу устанавливалась пенсия 90 руб.

Особое внимание правительство уделяло обмундированию поли­ции. Это было связано с намерением поднять ее престиж и привлечь на службу выпускников средних и высших учебных заведений, сказалось и личное отношение Александра II к мундирам. Никогда еще форменное обмундирование не претерпевало стольких изменений. Появились сле­дующие виды форменной одежды: парадная, праздничная, воскресная, обыкновенная, будничная, дорожная. В 1863 г. были введены должност­ные металлические знаки. Чинам полиции устанавливалось ношение усов. В 1879 г. полицейских классных чинов вооружили револьверами. Александр III тоже модернизировал полицейский мундир, обратившись к национальным традициям, он ввел полукафтаны, цветные кушаки, ба­рашковые шапки ^[86].

Дальнейшая реформа уездной (сельской) общей полиции заключа­лась во введении в 1864 г. Положения о земских учреждениях, в силу ко­торого от уездной полиции отошли хозяйственно-распорядительные обязанности. Впоследствии в связи с городской реформой 1870 г. прои­зошло сокращение компетенции городской полиции. Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Такое положе­ние сохранялось около 20 лет, и только под действием политических со­

бытий конца 1870-х гг. царское правительство приняло решение о расши­рении низовой структуры общей полиции.

В целях улучшения сельской полиции Временным положением о по­лицейских урядниках от 9 июня 1878 г. в сельской местности 46 губер­ний было введено 5000 конных урядников «для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства» ^[87]. Полицейский урядник был промежу­точным звеном между становым приставом, назначавшимся, как прави­ло, из дворян, имевших опыт службы и определенный уровень образова­ния, и сотскими — крестьянами, избиравшимися для несения полицей­ской повинности в своем селе или деревне. Он должен был определяться в должность уездным исправником из лиц, оказавшихся годными к поли­цейской службе. Урядники получали жалование 200 руб. и на обмундиро­вание 50 руб. в год. Их вооружение состояло из шашки драгунского об­разца, кроме этого казенного холодного оружия, им разрешалось иметь и собственное огнестрельное. На содержание лошади урядникам полага­лось 100 руб. и на ремонт шашек — 55 коп. в год. В среднем на уезд прихо­дилось около 11 уряднических участков, а на стан — 4 участка.

С учреждением конно-полицейских урядников было положено начало противодействию конокрадству, процветавшему в сельской местности. Не­посредственная близость к населению и значительный объем полицейских функций по предотвращению, пресечению преступлений, проведению до­знаний по уголовным делам, возложенный на полицейского урядника, об­условливали высокие требования к уровню его общей, профессиональной подготовки и моральным качествам, однако найти соответствующих кан­дидатов было практически невозможно. Руководство МВД было озабо­чено этой проблемой и уже в 1879 г. подготовило специальную справоч­ную книгу, вручавшуюся каждому полицейскому уряднику. В ней содер­жались примеры законных решений ситуаций, с которыми мог встретить­ся урядник в своей деятельности, образцы документов и другие сведения разного характера, а также рекомендации морально-этического свойства: как следует добиваться «исполнения закона или полицейского распоряже­ния твердо и настоятельно, но отнюдь не грубым или обидным образом». На местах стали создаваться разнообразные школы для урядников, первая была открыта в Перми в 1880 г. со сроком обучения 3 месяца, там изучали «законоведение», уставы, особенности производства дознания и организа­

ции расследования преступлений, русский язык. В это же время в крупных губернских городах для подготовки полицейских формировались сверх­штатные полицейские команды (резерв), в которые принимали кандида­тов на службу. В этом подразделении они проходили первоначальную под­готовку, постепенно привлекаясь под руководством опытных наставников к несению службы в городе. Первый полицейский резерв был образован в 1860-е гг. в Санкт-Петербурге и послужил образцом для организации под­готовки полицейских в других городах ^[88].

В 60-е гг. XIX в. были предприняты шаги по организации в систе­ме полицейских органов специального аппарата для борьбы с уголовной преступностью. Впервые он создается в Санкт-Петербурге в 1866 г. Про­ект учреждения Санкт-Петербургской сыскной полиции был разработан еще в 1843 г. Временным комитетом для рассмотрения предложения о ме­рах к предупреждению воровства в Санкт-Петербурге. По неизвестной причине проект утвержден не был. К вопросу об организации специаль­ного сыскного органа для борьбы с уголовной преступностью в Санкт- Петербурге вернулись в 1866 г. Градоначальник Ф. Ф. Трепов считал, что существенный пробел в учреждении столичной полиции составляет от­сутствие особой части со специальной целью «производства расследова­ний для раскрытия преступлений и изыскания общих мер к предупрежде­нию и пресечению преступлений» ^[89]. Созданная для этого в 1866 г. сыск­ная полиция должна была также вести учет лиц, задержанных за отсут­ствие документов или обвиняемых в преступлениях, высылкой из столи­цы подозрительных особ. Первоначально штат Петербургского сыскно­го отделения был небольшим: начальник отделения, его помощник, 4 чи­новника для поручений, 18 полицейских надзирателей, 9 писцов и 4 слу­жителя. Только в 1887 г. штаты петербургской сыскной полиции были увеличены на 102 человека и служащим повысили денежные оклады.

Руководил сыскным отделением с 1866 г. по 1889 г. И. Д. Путилин. На­чал он полицейскую службу с младшего квартального надзирателя Тол­кучего рынка, а окончил тайным советником со звездой Анны I степени.

В 1880 г. была создана сыскная часть в Киевской городской полиции, в 1881 г. — в Московской. В 1896 г. по распоряжению петербургского гра­доначальника Н. В. Клейгельса был введен территориальный принцип организации работы сыскного отделения. Чиновники для особых пору­чений распределялись по частям города, а состоящие у них в подчине­

нии полицейские надзиратели закреплялись за полицейскими участка­ми. За основу был взят опыт работы берлинской полиции. Этот прин­цип оставался ведущим в петербургской и московской сыскных поли­циях вплоть до 1917 г. ^[90]Тем не менее борьба с преступностью составля­ла по-прежнему обязанность общей полиции. Она не была в состоянии оказывать организованное сопротивление преступным посягательствам в основном потому, что это была лишь одна из ее многочисленных обя­занностей.

Уже вскоре после принятия Временных правил стала очевидной не­обходимость продолжения реформы уездной полиции, об этом свиде­тельствовали недостаточная численность полицейских чинов в уезде, со­хранение большого круга возложенных на полицию обязанностей, низ­кая заинтересованность в службе сотских и десятских, участившиеся жа­лобы помещиков на крестьян. Однако поступившие предложения пред­полагали столь значительный рост затрат на содержание полиции, что ре­ализована была только часть преобразований в конце XIX - начале XX в. Так, приняв во внимание пожелания помещиков и требования полицей­ских руководителей об увеличении штатной численности нижних поли­цейских служащих в сельской местности, правительство создает корпус сельской стражи (1903 г.), основной задачей которого стала охрана зе­мельных владений от погромов ^[91].

Реформы 1860-1870-х гг. способствовали серьезному преобразова­нию полицейской системы: были объединены городская и уездная поли­ция; сужены их функции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов — земским и городским органам самоуправления; расширен низовой аппа­рат полиции; учреждены должности полицейских урядников; создан по­лицейский резерв; в городах увеличена численность околоточных надзи­рателей; значительно увеличены жалованье, пенсии и иные льготы слу­жащим полиции; изменены принципы ее комплектования. Территори­альное объединение полиции в уездах, сужение ее функций, профессио­нализация, увеличение численности, улучшение материального положе­ния, выведение из-под прямого воздействия сословных органов дворян­ства сочетались с сохранением полицейской повинности в сельской мест­ности, развитием ведомственной и частной полиции. В то же время не­совершенство реформ, проведенных в области полицейского устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социально-политической

обстановки в стране, значительный рост преступности и развитие терро­ризма неизбежно привели в скором времени к необходимости дальней­шего совершенствования полиции.

Литература

Жандармы России / сост. В. С. Измозик. СПб., 2002.

История отечественных органов внутренних дел : учебник для ву­зов / под ред. Р. С. Мулукаева. М., 2005.

Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательной базы орга­низации и деятельности полиции России : монография. Воронеж, 2002.

Мамонтов А. Г. Следственная реформа 1860 г. в России: опыт систем­ного исследования // Рос. следователь. 2007. № 8.

Матиенко Т. Л. Сыскная полиция Российской империи (1866-1917) : монография. М., 2007.

Министерство внутренних дел России: 1802-2002 : исторический очерк : в 2 т. / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 2002.

Мочалова А. А. Основные направления развития полиции России в первой половине XIX века // Вестник Нижегородской академии МВД Рос­сии. 2013. № 22. С. 97-100.

Перегудова 3. И. Политический сыск России (1880-1917 гг.). М., 2000. Полубинский В. И. Уголовный розыск в России : монография. М., 2006. Сенин А. С. Становление министерской системы управления в Рос­сии // Новый исторический вестник. 2003. № 1.

Вопросы для контроля и самоконтроля

1. Каковы причины образования МВД России, этапы его развития и функции в первой половине XIX в.?

2. Какое содержание вкладывалось в понятие «внутренние дела» в XIX в.? Изменялось ли оно в течение XIX в.?

3. В чем состояли причины создания и упразднения Министерства полиции? Отличалась ли его компетенция от компетенции МВД?

4. Изменились ли функции МВД в начале и в конце XIX в.? Как из­менилось место МВД в системе государственных органов во второй по­ловине XIX в.?

5. Какое событие подтолкнуло Николая I издать Указ «О присое­динении Особенной Канцелярии Министерства Внутренних дел к Соб­ственной Его Императорского Величества канцелярии» от 3 июля 1826 г.?

6. Раскройте структуру, функции, методы деятельности Третьего от­деления Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

7. Почему предметы ведения политической и общей полиции в Рос­сии часто пересекались?

8. Дайте характеристику структуры, компетенции органов общей полиции в первой половине XIX в.

9. Способствовало ли централизованное управление полицией со­вершенствованию ее деятельности?

10. Каковы причины и направления реформирования общей поли­ции во второй половине XIX в.?

11. Какие изменения были внесены в структуру полиции на местах «Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах гу­берний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г.?

Тестовые задания

1. В 1802 г. в беседе с английским послом граф П. А. Строганов, рассказывая о деятельности созданного МВД, отметил, что оно заве­дует делами народного продовольствия, занимается вопросами усо­вершенствования земледелия, обеспечивает переселение крестьян на новые земли, осуществляет правосудие, занимается вопросами обще­ственного призрения. Какое из перечисленных направлений деятель­ности было указано ошибочно?

A. Обеспечение переселения крестьян.

Б. Заведование делами народного продовольствия.

B. Осуществление правосудия.

2. В октябре 1805 г. жители Российской империи имели возможность ознакомиться с Указом императора: «Согласно общим правилам, постав­ленным об увольнении крестьян в общие землевладельцы по воле их по­мещиков, утвердив представленный Нам от Министра Внутренних дел доклад по случаю такового увольнения крестьян... постановить, чтобы условия таковые, об увольнении крестьян в свободные землевладельцы по воле их помещиков на месте заключенные, и положенными свидетель­ствами удостоверенные, за смертью тех владельцев, не пресекать в их дей­ствии, но приводить к надлежащему исполнению установленным поряд­ком». В каком источнике был опубликован данный Указ?

A. «Санкт-Петербургский журнал».

Б. Свод законов Российской империи.

B. Собрание законодательства Российской Федерации.

3. В одном из отчетов государственного органа за 1828 г. содержа­лась следующая информация: «За все три года своего существования надзор отмечал на своих карточках всех лиц, в том или ином отноше­

нии выдвигавшихся из толпы. Так называемые либералы, привержен­цы, а также и апостолы русской конституции в большинстве случаев занесены в списки надзора. За их действиями, суждениями и связями установлено тщательное наблюдение». О деятельности какого государ­ственного органа идет речь?

A. Министерство полиции.

Б. Третье отделение Собственной Его Величества канцелярии.

B. Жандармское управление.

4. В 1837 г. крестьянин И. Еникеев на сельском сходе был избран на должность, связанную с охраной общественного порядка, вслед­ствие чего он был освобожден от налогов и натуральной повинности. На какую должность он был избран?

A. Уездный исправник.

Б. Становой пристав.

B. Сотский.

5. В 1865 г. в г. Саратове было совершено жестокое убийство. Ка­кие органы должны были осуществлять процедуру дознания?

A. Полиция.

Б. Прокуратура.

B. Суд.

6. В конце XIX в. в Москве был известен старший чиновник В. Сте­фанов, под руководством которого была раскрыта банда А. Сенькина, совершившая многочисленные поджоги и грабежи, шайка воров, спе­циализирующаяся на вооруженном ограблении церквей и др. В каком подразделении нес службу В. Стефанов?

A. Министерство полиции.

Б. Московское сыскное отделение.

B. Главное управление милиции.