§ 56. Русское законодательство.

Грндовскій. Начала русскаго государственнаго права, т. 1. Ііоркуымі, Русское государственное право, II, стр. 28—88. Еіо-же. Укалъ и законъ, стр. 289—357.

Русскому государю, какъ монарху самодержавному, принадлежитъ неограниченная власть и въ осуществленіи законодательной функціи онъ не связанъ обязанностью соглашенія съ какимъ-либо другимъ орга­номъ.

Отсюда многіе заключаютъ, что всякое Высочайшее повелѣніе есть законъ. Изъ безграничности власти монарха выводятъ полное безразли­чіе обязательной силы всѣхъ его велѣній. Всѣмъ проявленіямъ Высо­чайшей воли приписываютъ одинаковую силу и тѣмъ самымъ отвергаютъ возможность различать законы и Высочайшіе указы, имѣющіе силу лишь подъ условіемъ непротиворѣчія ихъ законамъ. Въ такомъ смыслѣ выска­зался еще Сперанскій и съ тѣхъ поръ это воззрѣніе остается господ­ствующимъ въ нашей юридической литературѣ.

Однако, если обратиться къ основнымъ законамъ, въ нихъ нельзя не замѣтить весьма опредѣленно выраженное стремленіе установить разли­чіе между законами и другими Высочайшими новелѣпіями.

Порядокъ составленія и отмѣны законовъ, а также ихъ форма опре­дѣлены особыми, спеціальными правилами, не примѣняемыми къ другимъ Высочайшимъ повелѣніямъ. Такъ относительно составленія законові, ст. 50 постановляетъ, что „всѣ предначертанія законовъ разсматри­ваются въ государственномъ совѣтѣ"; относительно внѣшней формы зако­новъ ст. 53 даетъ общій перечень всѣхъ разнообразныхъ формъ, въ какихъ у насъ издаются законы, а ст. 54 и 55 указываютъ различіе внѣшней формы новыхъ законовъ и дополненій къ законамъ и резеде издан­нымъ, требуя для новыхъ законовъ непремѣнно Высочайшей подписи и допуская изданіе дополненій на основаніи словесно выраженной Вы­сочайшей воли; наконецъ, ст.

Установивъ такимъ образомъ признаки закона въ отличіе отъ дру­гихъ Высочайшихъ повелѣній, Основные Законы предусматриваютъ затѣмъ въ ст. 77 и возможность случаевъ противорѣчія Высочайшихъ повелѣ­ній закону, уполномочивая представлять о такихъ противорѣчіяхъ отъ подчиненныхъ мѣстъ—сенату, а отъ сената самой верховной власти.

Но, можетъ быть, всѣ эти постановленія Основныхъ Законовъ вы­ражаютъ собою именно только стремленіе, не осуществимое на дѣлѣ въ абсолютной монархіи? И съ этимъ нельзя согласиться. Безграничность власти вовсе не предполагаетъ непремѣнно безразличности велѣній. Пользующійся неограниченною властью можетъ самъ намѣренно придать разнымъ своимъ велѣніямъ и разную силу, а потребность въ проведеніи такого различія между велѣніями, установляющими общія, основныя начала, и велѣніями, опредѣляющими частности, чувствуется въ каждомъ государствѣ. Въ частности и у неограниченнаго монарха, одинаково призваннаго своею властью и установлять общія руководящія начала государственной дѣятельности, и опредѣлять отношеніе къ выдвигае­мымъ жизпыо частнымъ конкретнымъ вопросамъ, пе можетъ пе явиться потребность въ возможно строгомъ разграниченіи актовъ, долженствую­щихъ имѣть общее руководящее значеніе, отъ относящихся только къ преходящимъ условіямъ минуты. Для этого необходимо присвоить тѣмъ н другимъ актамъ, законодательнымъ и правительственнымъ, строго опредѣленныя и легко различимыя формы. Никакихъ человѣческихъ способностей но хватитъ на то, чтобы, постоянно имѣя дѣло съ множе­ствомъ разнообразныхъ конкретныхъ случаевъ, встрѣчаясь съ неотлож­ными, постоянными запросами минуты, соблюсти въ разрѣшеніи всего этого пестраго разнообразія дѣлъ сколько-нибудь послѣдовательное осу­ществленіе разъ принятыхъ въ руководство общихъ началъ, если начала эти не будутъ выражены въ особой, отличающей ихъ, законодательной формѣ, если всякое частное отступленіе отъ нихъ не будетъ, такъ ска­зать, подчеркиваемо необходимостью облекать его въ ту же внѣшнюю форму, въ какой установлены и самыя эти начала.

Такимъ образомъ, въ неограниченной монархіи не меньше, чѣмъ

при какой-либо другой формѣ правленія, даетъ себя чувствовать потреб­ность обособленія изъ общей сферы верховнаго управленія особаго раз­ряда актовъ верховной власти, имѣющихъ особую отличительную форму, придающую имъ высшую, безусловную силу, значеніе законодательнаго акта. Такое обособленіе возможно и безъ ограниченія власти монарха, потому что и абсолютный монархъ можетъ проявлять свою волю въ различ­ныхъ формахъ, изъ которыхъ однимъ можетъ быть присвоено высшее зна­ченіе, другимъ—низшее. Неограниченный монархъ имѣетъ даже меньше побуасденій отступать отъ строгаго соблюденія этихъ формъ, чѣмъ мо­нархъ конституціонный. Разъ власть монарха въ дѣлахъ законодатель­ныхъ ограничена соучастіемъ народнаго представительства, для монарха можетъ представляться весьма соблазнительнымъ расширять какъ моніно больше область примѣненія своихъ одностороннихъ велѣній, въ кото­рыхъ онъ не связанъ согласіемъ парламента.

нѣе, обдуманнѣе будетъ предварительное обсужденіе его предначертаній. Выслушавъ многихъ и по возможности независимыхъ совѣтниковъ, мо­нарху въ своемъ рѣшеніи будетъ тѣмъ легче стать выше односторонняго вліянія узкихъ, партійныхъ или своекорысныхъ стремленій того или другого отдѣльнаго совѣтника. Смѣшенія формъ законодательства и упра­вленія могутъ требовать личные интересы приближенныхъ къ монарху лицъ, оберогающихъ свое вліяніе на него, но сама но себѣ неограни­ченность власти монарха отнюдь не предполагаетъ такого безразличіи актовъ законодательства и актовъ управленія.

Итакъ мы должны признать, что не всякое Высочайшее иовелѣніо законъ, а лишь то, которое состоялось согласно ст. 50 Осн. Зак., т. е. по предварительному обсужденію въ государственномъ совѣтѣ.

дарственный совѣтъ выполняетъ только совѣщательную фупкцію. Онъ самъ никакихъ вопросовъ не рѣшаетъ, а только высказываетъ по дѣламъ, зависящимъ отъ разрѣшенія Верховпой власти, мнѣнія: единогласное мнѣ­ніе, если единогласіе состоится, или „равныя мнѣнія", если голоса раз­дѣлятся. Но всѣ эти мнѣнія государственнаго совѣта для Государя не обязательны. Государь, выслушавъ или, какъ писалось при Александрѣ 1 въ манифестахъ, „внявъ мнѣнію государственнаго совѣта", свободно по- стаповляетъ рѣшеніе, согласно или мнѣнію большинства, или мнѣнію меньшинства, иди хотя бы свое собственное рѣшеніе, вовсе не наше.і,- піее себѣ выраженія въ совѣтѣ.

Вопреки высказанному въ нашей литературѣ весьма авторитетному мнѣнію (А. Д. Градовскаго), мы не можемъ отожествлять различія сло­весныхъ и подписанныхъ Высочайшихъ повелѣній съ различіемъ зако­новъ и указовъ. Съ одной стороны, н законы, издаваемые при участіи государственнаго совѣта, не всегда утверждаются Высочайшею подписью. Нерѣдко утвержденіе совершается хотя и собственноручно Государемъ, но не подписью, а словами „быть по сему", а въ другихъ случаяхъ и словесно выраженнымъ соизволеніемъ на утвержденіе даннаго законо­проекта. Постановленіе ст. 54 основныхъ законовъ, что „новый законъ постановляется не иначе, какъ за собственноручнымъ Высочайшимъ под­писаніемъ", существенно ограничено въ свомъ значеніи слѣдующею 55 статьею, допускающей изданіе „дополненій" закона и безъ собствен­норучнаго Высочайшаго подписанія. А нри современномъ развитіи за­конодательства, большинство новыхъ законовъ могутъ быть разсматри­ваемы какъ дополненія уже существующихъ. Съ другой стороны тре­бованіе Высочайшей подписи въ силу ст. 66 Осн. Законовъ распростра­няется и на такіе акты Верховной власти, которые совершенно чужды законодательнаго характера, наир., при пожалованіи или лишеніи дво­рянства, назначеніи на высшія должности, выдачѣ изъ казны денежныхъ суммъ и т.

Ко всему этому надо добавить, что мнѣніе Градовскаго основыва­лось главнымъ образомъ на допущенной въ изданіи 1857 года ’) опечаткѣ въ текстѣ ст. 77 Осн. Зак. Въ подлинномъ текстѣ этоіі статьи въ изда­ніяхъ 3*32 и 1842 гг. говорилось о правѣ представлять о замѣченныхъ противорѣчіяхъ объявляемыхъ Высочайшихъ повелѣній всякому закону, въ какой бы формѣ онъ ни былъ изданъ, а благодаря опечаткѣ изданія

■) Сохранившейся и въ изданіи 1SH2 года.

1857 г., получился такой смыслъ, будто представлять можно лишь о противорѣчіи закону, изданному за Высочайшимъ подписаніемъ.

Что касается отдѣльныхъ стадій образованія закона, то у насъ, при отсутствіи народнаго представительства, право почина принадлежитъ только правительству: прежде всего государю, но, кромѣ того, это право предоставлено сенату и синоду, которые также могутъ вносить на обсуж­деніе государственнаго совѣта законодательные вопросы. Но министры правом!, законодательнаго почина не пользуются, такъ какъ на внесеніе нъ совѣтъ законопроектовъ они должны каждый разъ испрашивать осо­бое Высочайшее соизволеніе. Самъ государственный совѣтъ нравомъ по­чина также не пользуется: онъ можетъ обсуждать лишь внесенные въ него законопроекты.

Обсужденіе законопроектовъ происходитъ, сначала въ одномъ изъ департаментовъ совѣта, служащихъ какъ бы подготовительными коммис­сіями, а затѣмъ, въ общемъ собраніи, членами котораго, кромѣ лицъ, особо назначаемыхъ Высочайшей властью, являются но должности своей всѣ министры. Мнѣнія совѣта представляются Государю въ краткихъ выпискахъ изъ журнала засѣданія, называемыхъ меморіями. Высочайшая воля по обсужденнымъ въ совѣтѣ законодательнымъ вопросамъ выра­жается, смотря по важности предмета, или письменно, или словесно, и притомъ въ различныхъ формахъ, въ зависимости отъ того, утверждается ли мнѣніе большинства или нѣтъ. Утвержденіе мнѣнія большинства со­вѣта совершается или собственноручнымъ Высочайшимъ наднисаніемъ словъ „быть по сему", или отмѣткой Высочайшей резолюціи за под­писью предсѣдателя совѣта. Въ другихъ случаяхъ Высочайшая воля выражается или именнымъ указомъ за подписаніемъ Высочайшаго имени, пли словеснымъ Высочайшимъ повелѣпіомъ, объявляемымъ совѣту его предсѣдателемъ.

Внѣшнія формы нашихъ законовъ весьма разнообразны. Можно различать полную и сокращенную формы законодательных!, актовъ. Пол­ная форма представляетъ расчлененіе па три части: 1) самый текстъ закона; 2) мнѣніе государственнаго совѣта, опредѣляющее порядокъ пе­рехода отъ стараго порядка къ новому, и 3) повелѣніе Государя объ обнародованіи и введеніи закона въ дѣйствіе. Текстъ закона носитъ Хразличиыя наименованія: устава, учрежденія, нолояіенія, правилъ. Но этому различію названій на практикѣ не соотвѣтствуетъ опредѣленное различіе B-і, содержаніи. Повелѣніе 1'осударя объ обнародованіи и вве­деніи въ дѣйствіе выражается въ именномъ указѣ правительствующему сенату. Въ случаѣ же изданія особо важныхъ законовъ, Государь, кромѣ того, непосредственно обращается къ подданнымъ съ манифестомъ, объ­являя въ немъ объ изданіи новаго закона и объясняя мотивы, вы­

звавшіе его изданіе.

Но такая полная форма примѣняется сравнительно рѣдко. Чаще она сокращается. Рѣже всего издаются манифесты, какъ непосредствен­ное обращеніе Верховной власти къ подданнымъ. Затѣмъ часто дѣло обходится и безъ именного указа сенату. Въ такомъ случаѣ законода­тельный актъ слагается только изъ двухъ частей: 1) мнѣнія государствен­наго совѣта и 2) самаго текста закона. Если же законъ не обширенъ, то текстъ его заключается въ самое мнѣніе государственнаго совѣта. Не­многосложные законы составляются иногда и изъ одного только имен­ного указа сенату: указъ этотъ содержитъ въ такомъ случаѣ и самый текстъ закона и повелѣніе сенату его обнародовать и привести въ исполненіе.

Обнародованіе законовъ совершается у насъ чрезъ посредство пра­вительствующаго сената (по первому департаменту), который разсылаетъ новые законы при вѣдѣніяхъ въ равныя ему и при указахъ въ подчи­ненныя ему присутственныя мѣста п, кромѣ того, печатаетъ ихъ во все­общее свѣдѣніе въ Собраніи узаконеній и распоряженій правительства. Этимъ обезпечивается возможность какъ правительственнымъ учрежде­ніямъ и лицамъ, такъ и частнымъ лицамъ ознакомиться съ содержаніемъ вновь издаваемыхъ законовъ. Но постановленія нашего законодатель­ства, относительно момента вступленія въ силу вновь издаваемыхъ за­коновъ, представляются весьма неопредѣленными и неудобными. Поста­новленія эти, относящіяся еще къ законодательству прошлаго столѣтія, имѣютъ въ виду обезпеченіе извѣстности новаго закона только присут­ственнымъ мѣстамъ, а не населенію, и редижированы весьма неопре­дѣленно. Прежде всего наши Основные Законы (ст. 57 и 58) установ­ляють какъ бы два слѣдующихъ другъ за другомъ обнародованія одного и того же закона. Ст. 57 Оси. Зак. говоритъ, что „законы обнароды- ваются во всеобщее извѣстіе сенатомъ*', а по ст. 58 „обнародываніѳ закона въ губерніи принадлежитъ токмо губернскому правленію". Но такъ какъ вся территорія имперіи раздѣлена на губерніи, то, спраши­вается, какую же силу имѣетъ обнародованіе закона сенатомъ? Затѣмъ, по смыслу ст. 59 Оси. Зак., для присутственныхъ мѣстъ, законъ полу­чаетъ силу и долженъ быть ими примѣняемъ раньше, чѣмъ онъ сдѣ­лается обязательнымъ для частныхъ лицъ. Въ самомъ дѣлѣ, ст. 59 го­воритъ, что въ присутственныхъ мѣстахъ каждый законъ воспріемлетъ свою силу и долженъ быть прилагаемъ къ дѣламъ пе прежде, какъ со дня полученія его въ томъ мѣстѣ, къ исполненію коего оный подле­житъ". Слѣдовательно, всякое присутственное мѣсто, въ томъ числѣ и сенатъ и губернское правленіе, должны примѣнять новые законы со времени ихъ полученія, а обнародывать ихъ они могутъ конечно только послѣ полученія, и моментъ полученія никогда не можетъ совпадать съ моментомъ обнародованія. Между тѣмъ законъ долженъ получить силу

одновременно и для частныхъ лицъ и для присутственныхъ мѣстъ, обсуждающихъ ихъ права и обязанности на основаніи новаго закона. Сила закона въ томъ и заключается, что имъ опредѣляются права и обязанности. Несообразные выводы, получаемые изъ буквальнаго смысла постановленій Основныхъ Законовъ о вступленіи закона въ силу, объ­ясняются единственно тѣмъ, что постановленія эти опредѣляютъ порядокъ ознакомленія съ содержаніемъ вновь издаваемыхъ законовъ только для присутственныхъ мѣстъ. О томъ, что считать моментомъ обнародо­ванія закона „во всеобщее извѣстіе", въ нихъ нѣтъ никакого указа­нія. Начало ст. 59 лишь общимъ образомъ опредѣляетъ, что „законъ получаетъ обязательную силу не прежде, какъ со дня его объявленія". Но что надо считать днемъ объявленія—не указано. Правда, въ учрежденіи правительствующаго сената, въ примѣчаніи къ ст. 19, говорится, что указомъ сената опредѣлено: „распубликованіо закона въ собраніи узаконеній имѣетъ значеніе оффиціальнаго его обнародо­ванія", и это, казалось бы, можно понимать такъ, что такое рас- публикованіе и опредѣляетъ моментъ полученія закономъ обязательной силы для частныхъ лицъ. Но и такое толкованіе приводитъ къ песо- образному выводу. Принявъ его, пришлось бы признать, что для част­ныхъ лицъ законъ получаетъ обязательную силу раньше, чѣмъ для присутственныхъ мѣстъ, потому что разсылка сенатомъ новыхъ зако­новъ совершается именно въ листахъ Собранія узаконеній. Такимъ образомъ остается принять, какъ это дѣлается и въ практикѣ и въ ли­тературѣ, что и для частныхъ лицъ законъ получаетъ силу съ того же времени, какъ и для присутственныхъ мѣстъ, и слѣдовательно, въ дѣй­ствительности, прежде его обнародованія „во всеобщее извѣстіе". И къ этому присоединяется еще и то неудобство, что для каждаго отдѣльнаго присутственнаго мѣста время вступленія закона въ дѣйствіе опредѣ­

ляется особо и потому молсетъ быть различно.

Во всякомъ случаѣ, принятый у насъ порядокъ дѣлаетъ неизбѣжнымъ

различіе во времени вступленія закона въ дѣйствіе въ различныхъ мѣстностяхъ и при нашихъ разстояніяхъ это различіе молсетъ быть очень велико. Поэтому, зная время распубликованія закона въ Собра­ніи узаконеній, мы пе можемъ еще опредѣлить время вступленія его въ силу. Для этого необходимо для каждой мѣстности въ отдѣльности опредѣлить еще время полученія закона мѣстными присутственными мѣстами.