Изменения в государственном аппарате в условиях нэпа

Общая характеристика. Окончание Гражданской войны, пере­ход к мирной жизни и выдвижение на первый план задач восста­

новления разрушенного хозяйства, создание передовой промыш­ленности, способной удовлетворить потребности населения в про­мышленных товарах, развитие сельского хозяйства — все это тре­бовало дальнейшего развития Советского государства, его основ­ных компонентов.

Главные направления этого процесса выражались в поиске оптимальных путей управления государственными предприятия­ми, организации жесткого контроля за частнопредпринимательс­кой деятельностью, расширении прав местных Советов в решении региональных вопросов.

В этот период на первый план вышли проблемы укрепления законности и правопорядка, создания эффективно действующей системы правоохранительных органов и правосудия, а также ре­формирования Красной Армии сообразно условиям мирного вре­мени и потребностям в защите страны от внешних врагов.

В рассматриваемый период структура органов государственной власти и управления сохраняется в основном неизменной, но методы их деятельности и полномочия модифицируются по двум причинам: вследствие образования Союза ССР и в связи с переходом управле­ния промышленностью на начала централизованного планового ру­ководства одновременно с децентрализацией непосредственного уп­равления предприятиями.

После вступления Российской Федерации в СССР высшие орга­ны государственной власти и управления РСФСР ограничили пред­мет своей законотворческой деятельности кругом вопросов, отне­сенных Конституцией СССР к ведению союзных республик. В час­тности, они не могли принимать нормативно-правовые предписа­ния, закрепляющие общие начала землеустройства и землеполь­зования, основы законов о труде, общие начала в области народно­го просвещения и здравоохранения.

В составе Правительства РСФСР не могли образовываться наркоматы по иностранным, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.

Став собственником заводов и фабрик, банков, средств произ­водства, земли, природных ресурсов, Советское государство вынуж­дено было за достаточно короткий срок найти оптимальные спосо­бы рационального управления своим имуществом и создания мощ­ной экономики.

Первый опыт централизованного управления имуществом, предприятиями в период политики военного коммунизма показал его полную несостоятельность. И государству пришлось отложить до лучших времен процесс внедрения коммунистических принци­пов производства и распределения материальных благ.

В период нэпа оно реализует новый подход, включающий в себя три взаимосвязанные меры:

1) создание органа, призванного осуществлять координацию деятельности различных наркоматов, отделов исполкомов, иных органов на уровне РСФСР, области, губернии, уезда, волости;

2) составление единого государственного хозяйственного плана;

3) перевод промышленных предприятий, заводов и фабрик на хозяйственный расчет.

Координацию деятельности наркоматов VIII Всероссийский съезд Советов возложил на Совет труда и обороны, координацию работы различных отделов, предприятий, учреждений на уровне области, губернии, уезда и волости — на экономическое совещание (ЭКОСО), действующее под руководством СТО и проводящее в жизнь его распоряжения.

Предпринимаются первые шаги по разработке единых народ­нохозяйственных государственных планов. Декретом СНК от 22 февраля 1921 г. при СТО была образована Государственная обще­плановая комиссия (Госплан), которой поручалось на основе плана ГОЭЛРО разработать единый государственный хозяйственный план, а также рассматривать и согласовывать с общегосударствен­ным планом программы и планы отдельных ведомств и региональ­ных хозяйственных организаций.

IX Всероссийский съезд Советов, определяя основные направ­ления новой экономической политики, признавал, что в основу уп­равления всей государственной промышленностью должны быть положены хозрасчет и общегосударственный план, основанный на

точном учете ресурсов производства и бюджета каждого государ­ственного предприятия в отдельности и всех вместе взятых.

Госпредприятиям и их объединениям, перешедшим на хозрас­чет, гарантировалась широкая самостоятельность в области распо­ряжения предоставленным им государством ресурсами с целью обеспечения предприятий сырьем, топливом и другими материа­лами, а также право реализации определенной части продукции для пополнения недостающих ресурсов.

Благодаря хозрасчету центральные органы управления осво­бождались от мелочной опеки над предприятиями и могли сосредо­точить свое внимание на вопросах, имеющих принципиальное зна­чение как для деятельности конкретных предприятий, так и для совершенствования хозяйственного механизма в пределах отдель­ного района, отрасли и государства в целом.

Предоставляя широкие экономические права гражданам, при­зывая их активно участвовать в деле укрепления и развития на­родного хозяйства, высшие органы государства прекрасно понима­ли, что многие из этих прав могут остаться на бумаге, будут торпе­дироваться местными органами власти.

Чтобы преодолеть достаточно распространенную практику неисполнения местными Советами законов и иных нормативно-пра­вовых актов, особенно в части прав, предоставляемых гражданам и иным лицам, Советское государство принимает действенные и кон­кретные меры по укреплению законности и правопорядка.

Во-первых,26 января 1922 г. ВЦИК принял четыре Положе­ния: о советах губернских, уездных и заштатных городов и посел­ков городского типа; об уездных съездах, советах и их исполкомах; о волостных съездах, советах и их исполкомах; о сельских советах.

Впервые деятельность местных Советов была введена в закон­ный режим, что позволило установить единообразный порядок орга­низации и деятельности их органов и членов исполкомов. Одновре­менно граждане получили надлежащую правовую базу для защи­ты своих прав от произвола местных советов и их должностных лиц.

Во-вторых, Советское государство воссоздало прокуратуру, наделив ее правом осуществлять надзор за законностью в деятель­ности наркоматов РСФСР и исполкомов местных Советов, должно­

стных лиц и принимать незамедлительные меры по устранению выявленных правонарушений, вплоть до привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

В-третъих, в ходе судебной реформы 1922 г. устанавливает­ся единая система судебных учреждений в РСФСР, на новых, бо­лее демократичных началах создается адвокатура. Одновременно упраздняются органы, осуществлявшие террор в годы Гражданс­кой войны, — ВЧК и губернские трибуналы и Верховный трибунал при ВЦИК.

Созданный режим законности и система правоохранительных органов и судебных учреждений значительно ограничивали произ­вол государственных органов и должностных лиц в пользу прав граждан, закрепленных действующими законами, РСФСР и ины­ми нормативно-правовыми актами.

В условиях мирного строительства отпадает потребность в 6,5-миллионной Красной Армии. Ее реформа — одно из важней­ших мероприятий, проведенных Советским государством в пе­риод нэпа.

Таким образом, к 1925 г., после семи лет реорганизаций и твор­ческих поисков, система государственных органов в основном была создана и просуществовала без каких-либо реформ более десяти лет. С помощью этих органов удалось заложить основы социалис­тического общества и принять новую Конституцию СССР.

К 1925 г. система государственных органов СССР и РСФСР выглядела следующим образом:

1. Общесоюзный уровень — съезд Советов СССР, двухпалат­ный ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР, СНК СССР, СТО СССР, наркоматы СССР, Верховный Суд СССР, ОГПУ, Красная Армия.

2. Федеральные органы РСФСР: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК, СНК РСФСР, Экономическое совещание РСФСР, наркоматы РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Прокурату­ра РСФСР на правах отдела Наркомата юстиции РСФСР.

3. Государственные органы автономной республики: съезд Со­ветов автономной республики, ЦИК автономной республики, СНК автономной республики, наркоматы автономной республики, Эко­номическое совещание, отделение Верховного Суда РСФСР либо

главный суд на правах губернского суда, прокурор автономной рес­публики.

4. Государственные органы области: областной съезд Советов, областной исполком, экономическое совещание области.

5. Государственные органы губернии: губернский съезд сове­тов, губернский исполком, экономическое совещание губернии, гу­бернский суд, губернский прокурор.

6. Государственные органы уезда: уездный съезд советов, уез­дный исполком, экономическое совещание уезда, народный суд, помощник губернского прокурора.

7. Государственные органы волости: съезд советов волости, ис­полнительный комитет, экономическое совещание волости.

8. Государственные органы города, села: совет депутатов, ис­полком совета, городское (сельское) экономическое совещание. В больших городах действовали народные суды.

Высшие органы государственной власти и управления. На этом этапе структура высших органов государственной власти и управления РСФСР не претерпевает изменений. Как высший орган государственной власти Всероссийский съезд Советов созывался за эти годы четыре раза.

IX Всероссийский съезд Советов (23-29 декабря 1921 г.) при­нял решения по 13 вопросам, в том числе подвел первые итоги ра­боты страны в условиях нэпа, принял Декларацию о международ­ном положении РСФСР, в которой обратился к соседним и другим государствам с предложением строить внешнюю политику на ос­нове мирного сосуществования. В качестве основных задач съезд устанавливал восстановление и подъем крупной промышленности, а также восстановление и развитие сельского хозяйства.

X Всероссийский съезд Советов (23-27 декабря 1922 г.) наме­тил конкретные меры по укреплению промышленности, сельско­го хозяйства и финансов. Принял постановление, в котором при­знал необходимым объединение с Украиной, Белоруссией и ЗСФСР и создание Союза Советских Социалистических Респуб­лик (СССР).

XI Всероссийский съезд Советов (19-29 января 1924 г.) наряду с рассмотрением вопросов, связанных с развитием сельского хозяй­

ства, улучшением условий труда рабочих, бюджетной политикой Советского государства, одобрил Основной закон (Конституцию) СССР и разработал меры по ликвидации неграмотности среди взрос­лого населения РСФСР.

XII Всероссийский съезд Советов (май 1925 г.) принял новую редакцию Конституции (Основного закона) РСФСР, которая опре­деляла Российскую Республику как социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации нацио­нальных советских республик.

Цели государства сохранялись прежними и сводились к “по­давлению буржуазии, уничтожению эксплуатации человека чело­веком и осуществлению коммунизма, при котором не будет ни де­ления на классы, ни государственной власти”.

Определяя полномочия высших органов государственной вла­сти и управления РСФСР, Конституция закрепляла существующее, фактическое положение дел в этой сфере, предоставив всю полно­ту власти ВЦИК и его Президиуму.

Согласно новой Конституции, сфера исключительных полно­мочий съезда Советов ограничивалась конституционными вопро­сами: установлением, дополнением и изменением основных начал Конституции РСФСР, а также окончательным утверждением кон­ституций автономных республик.

Ратификация мирных договоров, а равно вопросы установле­ния и изменения границ, отчуждения территории республики, объявления войны, которые по Конституции 1918 года относились к ведению съезда, теперь входили в предмет совместного ведения съезда Советов и ВЦИК.

Фактически ВЦИК обладал теми же правами, что и съезд, но, собираясь на сессии значительно чаще, чем съезд, он осуществлял всю законотворческую деятельность и тем самым становился ре­альным высшим органом государственной власти в стране.

Обязательному рассмотрению и утверждению ВЦИК подле­жали все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни страны, а также вносящие изменения в существующую практику государственных органов ВЦИК и бюджет РСФСР.

Одновременно Конституция предоставляла право Президиу­му ВЦИК в качестве высшего законодательного, распорядительно­го и контролирующего органа власти РСФСР принимать законы и осуществлять иные полномочия, предоставленные ВЦИК.

Иной подход наблюдался в определении полномочий СНК. Его права новая Конституция значительно урезала по сравнению с теми, которыми он обладал ранее, в период руководства В. И. Лениным. У СНК было отнято право принимать нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению ВЦИК.

По Конституции 1918 г., это право СНК объяснялось необходи­мостью осуществлять мероприятия, требовавшие неотложного вы­полнения. При этом устанавливалось, чтобы все постановления и декреты СНК, имевшие крупное общеполитическое значение, пред­ставлялись на рассмотрение и утверждение ВЦИК. В новой Кон­ституции этих положений не было.

Предусматривалось, что нормотворческая деятельность СНК осуществляется в пределах предоставленных ему ВЦИК прав; дек­реты и постановления СНК признавались законодательными акта­ми и были обязательными к исполнению на всей территории РСФСР.

Понятно, что подобные конституционные положения не исклю­чали возможности отдельных вторжений СНК в сферу деятельно­сти ВЦИК, но такие действия уже были неконституционными, и при необходимости ВЦИК и даже его Президиум могли приостанавли­вать и даже отменять любые нормативно-правовые акты СНК.

Конституция предусматривала образование и действие 11 нар­коматов: Высший Совет Народного Хозяйства, внутренней торгов­ли, труда, финансов, Рабоче-крестьянской инспекции, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, соци­ального обеспечения. В состав Правительства РСФСР помимо пред­седателя, его заместителей и народных комиссаров входили упол­номоченные общесоюзных наркоматов, имеющие права совеща­тельного или решающего голоса в соответствии с постановлением ВЦИК или его Президиума.

Конституция РСФСР не называет одного из важнейших орга­нов управления народным хозяйством — СТО. Дело в том, что СТО признавался комиссией СНК, хотя в действительности подменял

его, издавая от своего имени общеобязательные нормативно-пра­вовые акты.

Координационная деятельность СТО выражалась прежде всего в подготовке единых народнохозяйственных планов РСФСР и вне­сении их на утверждение ВЦИК. СТО также направлял работу нар­коматов по выполнению этого плана и при необходимости мог вно­сить в него отдельные коррективы, освобождать наркоматы и от­дельные предприятия от выполнения тех или иных позиций плана.

Деятельность СТО не ограничивалась только центральными органами государственного управления. СТО также руководил и сво­ими местными органами. Первоначально в его непосредственном под­чинении находились областные экономические советы, в ведении которых входило наблюдение за своевременным и точным выполне­нием всеми предприятиями и органами, расположенными в области, постановлений по экономическим вопросам, принимаемых высшими государственными органами РСФСР. Облэкономсоветы осуществля­ли рассмотрение, согласование и предоставление в СТО хозяйствен­ных планов области, согласование и руководство деятельностью гу­бернских экономических совещаний и другие вопросы.

Постановлением ВЦИК от 30 июня 1921 г. признавалось необ­ходимым образовать местные органы СТО — экономические сове­щания при исполкомах всех местных Советов и даже на отдельных государственных предприятиях. В 1923 г. в связи с образованием СТО СССР был преобразован СТО при СНК РСФСР в Экономичес­кое совещание РСФСР, также наделенное широкими полномочия­ми в области планирования и управления народным хозяйством.

Местные органы власти . В период нэпа основное внимание цен­тральных органов государственной власти уделяется местным Сове­там и их исполкомам, искоренению имеющихся в их работе недостат­ков. В период политики военного коммунизма местные Советы мало занимались вопросами хозяйственно-культурного строительства, на­рушали сроки проведения съездов Советов и пленумов исполкомов. В ряде населенных пунктов, в том числе фабрично-заводских посел­ках, Советы вообще не избирались.

Вместо серьезной организационной и разъяснительной рабо­ты местные Советы и их исполкомы занимались администрирова­

нием, проводили свои мероприятия под принуждением. Все это не способствовало укреплению их авторитета у населения, которое отказывалось принимать участие в выборах. Так, в 1922 г. в выбо­рах сельских советов участвовало лишь 22,3% всех избирателей.

В целях улучшения деятельности местных органов власти Президиум ВЦИК в феврале 1921 г. предложил губернским испол­комам незамедлительно восстановить городские советы в уездных центрах, где они еще не были образованы после Гражданской вой­ны, образовать советы в фабрично-заводских поселках, регулярно проводить перевыборы местных Советов всех уровней и созывать съезды в установленные сроки. Отсрочка в проведении выборов допускалась лишь с согласия губернских исполкомов на срок не бо­лее одного месяца, а на более длительный срок — только с разре­шения Президиума ВЦИК.

В условиях нэпа значительно усиливается роль советов в уп­равлении предприятиями торговли и промышленности, регули­ровании порядка деятельности предприятий общественного пи­тания.

Для согласования работы хозяйственных учреждений поста­новлением VIII Всероссийского съезда Советов предусматривалось создание областных, губернских, уездных, районных, фабрично­заводских, волостных и сельских экономических совещаний. Эко­номические совещания состояли из председателя исполкома, заве­дующих отделами исполкома, председателей других учреждений и ведомств с правом решающего голоса, по вопросам, отнесенным к ведению соответствующего учреждения, ведомства.

Экономические совещания действовали на правах комиссии ис­полкома и совета, принимали обязательные решения для всех уч­реждений и ведомств, подчиненных этому исполкому или совету.

В частности, губернские экономические совещания имели пра­во согласовывать и руководить деятельностью всех местных хозяй­ственных органов на территории губернии, утверждать губернские хозяйственные планы, рассматривать хозяйственные договоры с кооперативами, артелями, наблюдать за правильным и целесооб­разным использованием всех материальных ресурсов губернии, регулировать использование рабочей силы и др.

Установленный Конституцией РСФСР трехмесячный срок пол­номочий депутатов городских и поселковых советов приводил к тому, что советы и их исполкомы должны были значительную часть своего времени отводить на организацию и проведение выборов в ущерб хо­зяйственной, культурно-воспитательной, организационной работе.

В связи с этим XI Всероссийский съезд Советов постановил созыв очередных съездов советов областей, губерний, уездов, во­лостей, а также перевыборы городских, фабрично-заводских и сель­ских советов проводить один раз в год.

Важную роль в упорядочении деятельности городских, уездных, волостных, сельских советов сыграли Положения о них, принятые ВЦИК в январе 1922 г. Положения расширили права советов и их ис­полкомов в сфере хозяйственного и культурного строительства, опре­делили структуру и порядок образования исполкомов, а также права и обязанности членов исполкомов советов.

Несмотря на это, авторитет советов не вырос в глазах населения, которое по-прежнему упорно не желало принимать участие в выбо­рах. Так, в выборах сельских советов в 1923 г. участвовало около 35% избирателей, а в 1924 г. — еще меньше — 31%.

В связи с низкой активностью населения на выборах в мест­ные Советы Президиум ЦИК СССР предложил ЦИК союзных и автономных республик, областным и губернским исполкомам отме­нить результаты выборов в тех районах, где были допущены не­правильные действия в работе избирательных комиссий и в выбо­рах участвовало менее 35% избирателей. При проведении новых выборов рекомендовалось шире вовлекать в работу Советов рабо­чих и крестьян.

Для того чтобы обеспечить избирательные права граждан и установить единообразный порядок проведения выборов, ЦИК СССР 16 января 1925 г. утвердил инструкцию о перевыборах в со­веты. Инструкция обстоятельно регламентировала порядок обра­зования избирательных комиссий, составления списков лиц, лишен­ных избирательного права, рассмотрения жалоб граждан на лише­ние их избирательного права.

Согласно инструкции, избирательные собрания могли устраи­ваться на предприятиях, учреждениях либо по территориальным

единицам: районам, участкам. На собраниях могли присутствовать лишь лица, пользующиеся правом избирательного голоса. Списки кандидатов могли как составляться до собрания, так и формиро­ваться на самом собрании. Голосование могло быть открытым либо тайным. Избранным в совет признавалось лицо, получившее про­стое большинство голосов.

В проведенных в 1925 г. выборах значительно повысилась ак­тивность избирателей. В выборах участвовало 44,7% сельских из­бирателей и 47,5% городских.

11.3.