Государственное строительство России в 1990 — начале 2000-х гг.

Законотворческая деятельность федеральных представитель­ных органов Российской Федерации — Верховного Совета РФ, а затем и Государственной Думы — позволила в достаточно корот­кий срок подготовить и принять более 600 федеральных законов по всем отраслям права.

Конечные цели процесса обновления, совершенствования за­конодательства видятся в том, чтобы обеспечить реальное действие Конституции РФ, создать систему эффективно действующих, хо­рошо согласованных норм права, способных гарантировать обще­ству надежный правопорядок, неукоснительную реализацию прав и законных интересов граждан и иных лиц в конкретных правоот­ношениях.

Принятая в ходе всенародного голосования-референдума 12 де­кабря 1993 г. Конституция РФ закрепляет основополагающие прин­ципы правовой системы Российской Федерации, наиболее полно и последовательно отражает кардинальные изменения в целях, зада­чах и ценностных ориентациях, которые произошли в обществе и го­сударстве за последние пять-шесть лет.

В ней отсутствует задача построения коммунистического об­щества как высшей и конечной цели советского народа, нет упоми­нания о ведущей роли рабочего класса и других трудящихся в по-

строении общенародного государства, о трудовых коллективах. В то же время закреплены институты частной собственности и свобод­ного предпринимательства.

В целом по своей структуре и содержанию новая Конституция РФ наиболее близка к конституциям развитых капиталистических стран — Франции, Италии, Японии, Германии.

Конституция устанавливает и закрепляет основополагающие принципы организации и деятельности всех сфер общества: госу­дарства, политической системы общества, экономической, социаль­ной, культурной.

В ней также закреплены права и свободы человека и гражда­нина, федеративное устройство Российской Федерации, порядок избрания и полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, судебной власти.

Принципиально иначе Конституция РФ закрепляет соотноше­ние государства и личности. Если в условиях тоталитарных режи­мов личность обязывается согласовывать свои интересы с интере­сами государства, то в действующей Конституции устанавливает­ся иной принцип.

Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод чело­века становятся конституционной обязанностью государства. Од­новременно соблюдение закона, уважение прав и свобод других лиц — важнейшая конституционная обязанность каждого граж­данина.

Приоритет прав личности не ограничивается только полити­ческой сферой. В Конституции по-новому формулируются права личности и в экономической области. Сняты многие ограничения, которые имели место на протяжении последних десятилетий и низ­водили экономический интерес личности до заработной платы, как правило, на государственных предприятиях, в организациях, уч­реждениях.

Для реального обеспечения экономической свободы личности является необходимой всемерная разработка гражданского, трудо­вого и семейного права, призванных охранять и защищать частный интерес гражданина, гарантированные Конституцией частные пра­ва. Примат публичного права над интересами граждан, который бы­

товал в социалистическом государстве, привел к неправомерному сужению частного права и грубейшему нарушению прав личности в области гражданского и трудового права, к подмене гражданско- правовых способов защиты субъективных прав административно­правовыми методами.

Разработка и принятие первой и второй частей Гражданского кодекса РФ, состоящего из 60 глав и 1109 статей, является важней­шим после Конституции РФ достижением законотворческой дея­тельности государства. ГК РФ регулирует многообразные и слож­ные имущественные и личные неимущественные отношения, кото­рые возникают и развиваются в условиях рынка и экономической свободы личности.

Регулируемые ГК РФ отношения основываются на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участни­ков, свободе договора и судебной защиты нарушенных прав.

Диспозитивные нормы ГК РФ позволяют гражданам самосто­ятельно определять и осуществлять имущественные права, если это вызывается их интересами или возможностями.

Первая часть Кодекса закрепляет правовое положение граж­дан и юридических лиц, право собственности и другие вещные пра­ва, основания возникновения обязательств, порядок их исполнения и обеспечения, а также заключения, изменения и расторжения до­говоров.

Содержание второй части ГК РФ составляют нормы, регули­рующие гражданско-правовые договоры и обязательства: куплю- продажу, аренду, подряд, заем, кредит, хранение, страхование, доверительное управление имуществом, обязательства вследствие причинения вреда и др.

В целом ГК РФ позволяет надлежащим образом регулировать большую часть отношений в сфере современного рынка. В настоя­щее время ведется активная разработка третьей части Кодекса, включающей вопросы авторского, изобретательского, иных исклю­чительных прав, а также наследственного права.

31 декабря 1999 г. Б. Н. Ельцин объявил о своей досрочной от­ставке (президентский срок истекал в июле 2000 г.) и передаче пол­номочий В. В. Путину.

Смена Б. Н. Ельцина В. В. Путиным у власти не вызвала ника­ких политических осложнений. Вместе с тем она значительно со­кратила сроки развертывавшейся в стране президентской кампа­нии (согласно российской Конституции премьер-министр мог быть исполняющим обязанности президента не более трех месяцев, а пос­ле этого должны были последовать президентские выборы).

B. B. Путин изначально получил значительное преимущество в сравнении с основными своими конкурентами. Существенное со­кращение срока избирательной кампании за счет “маневра” Б. Н. Ельцина, с одной стороны, уменьшало риск потери В. В. Пути­ным той массовой поддержки, которую он получил, превратившись в яркого публичного политика, с другой — требовало от Г. А. Зюга­нова и Г. А. Явлинского срочного внесения корректив в стратегию и тактику предвыборной борьбы. Никто из них не смог составить се­рьезную конкуренцию премьер-министру, поэтому президентская кампания 2000 г., в отличие от предшествующей, проходила фак­тически без борьбы.

Избирательная программа В. В. Путина носила довольно общий характер, представляя собой своеобразный “синтез” консерватив­ной и либеральной идеологии. Избирателям явно импонировали твердые обещания “кандидата № 1” создать сильное государство, установить прочную вертикаль власти, ликвидировать террорис­тический режим, покончить с войной в Чечне и в целом консолиди­ровать общество, преодолеть спад в экономике, обеспечить всем россиянам достойную жизнь, укрепить позиции страны на между­народной арене.

Демонстрировавшийся молодым энергичным политиком стиль просвещенного авторитаризма вполне соответствовал общественно­историческому запросу большинства россиян. Российская элита, чет­ко уловив восприятие B. B. Путина общественностью как воплоще­ния национальной воли, со своей стороны практически единодушно высказала поддержку главному претенденту на президентский пост.

26 марта 2000 г. в выборах Президента Российской Федерации приняли участие 68,7% избирателей, симпатии которых распреде­лились следующим образом: В. В. Путина поддержали 52,94% уча­стников голосования, Г. А. Зюганова — 29,21%, Г. А. Явлинского —

5,80% (другие кандидаты получили от 1,5 до 0,08% голосов). Пре­одолев 50%-ный барьер, В. В. Путин обеспечил себе победу уже в первом туре. Показательно, что ему отдали свои голоса многие из­биратели в традиционно считавшихся “красным поясом” регионах (Адыгея, Ставропольский и Краснодарский края, Волгоградская, Белгородская, Челябинская и другие области).

Окончательно формирование верховной власти в России завер­шилось в мае 2000 г.: Государственная Дума утвердила в должнос­ти премьер-министра М. М. Касьянова, представителя нового поко­ления управленческой элиты.

Приоритетность направлений внутренней политики нового российского руководства определялась объективными реалиями положения Российской Федерации. В ряду важнейших отчетливо просматривалась проблема укрепления государственности. К кон­цу 1990-х гг. Россия приобрела явные признаки, присущие децент­рализованному государству.

В общей сложности в течение 1998 г. региональные власти при­няли почти две тысячи актов, противоречащих федеральному за­конодательству, в 1999 г. — 1700. Нельзя было признать цивилизо­ванной нормой наличие привилегированных субъектов: Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) выплачивали по 1% от региональных доходов, а все остальные — по 10%.

В подобной ситуации “центр” не имел возможности проводить на местах эффективный социально-экономический и политический курс. Острота проблемы определялась прежде всего наличием до­тационных и высокодотационных регионов, к которым относились Калмыкия, Дагестан, Ингушетия, Тува, Адыгея, Бурятский, Коряк­ский, Чукотский АО и другие субъекты РФ. В вышедшей в конце 1999 г. программной статье В. В. Путина “Россия на рубеже тысяче­летий” декларировалось: “Ключ к возрождению и подъему России находится сегодня в государственно-политической сфере. Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее”.

Конкретизируя данное положение, новый российский лидер подчеркивал: “Сильная государственная власть в России — это де­мократическое, дееспособное, федеральное государство”. Станови­лось понятным, что федерализм для России — страны многонацио­нальной — больше, чем форма государственного устройства. Это — механизм обеспечения стабильности Российской Федерации, ее бе­зопасности, баланса интересов “центра” и регионов.

По существу при В. В. Путине начался новый этап строитель­ства федерального государства, содержанием которого стало весо­мое укрепление федеральной властной “вертикали”.

В рамках заявленного реформирования 12 мая 2000 г. в Рос­сийской Федерации были образованы новые административно-тер­риториальные структуры — федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, позже переименованный в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный).

На полномочных представителей президента в федеральных округах возлагалась большая и сложная работа по приведению за­конодательной и нормативной баз субъектов РФ в полное соответ­ствие с федеральными законами (в ряде случаев фиксировалось до нескольких сотен подобных расхождений). В развернувшейся борь­бе за реальную власть между региональными лидерами и полпре­дами постепенно вырисовывалось преимущество последних.

Еще одним важным шагом в усилении государственности ста­ло закреплявшееся с 1 февраля 2001 г. изменение порядка фор­мирования Совета Федерации. Вместо практиковавшегося вхож­дения в состав верхней палаты Федерального Собрания РФ руко­водителей республик, краев и областей “сенаторами”, обязанны­ми действовать на постоянной основе, становились рядовые пред­ставители, делегируемые региональными исполнительными и за­конодательными органами. Это серьезно ущемляло статус регио­нальных лидеров, уменьшало политический вес самих субъектов Федерации. Сформированный на новой основе Совет Федерации (его возглавил С. М. Миронов) начал утрачивать признаки само­

стоятельности, трансформируясь в ярко выраженный президен­тский орган.

В связи с попытками губернаторов оказать сопротивление ре­формированию верхней палаты российского парламента им были сделаны определенные уступки: для обеспечения участия руково­дителей субъектов Российской Федерации в обсуждении наиболее важных внутриполитических вопросов и общих проблем развития страны в середине 2000 г. было принято решение об образовании при Президенте России Государственного совета.

Этот высший законосовещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации по разработке новой законодатель­ной базы, должен был собираться не чаще одного раза в три меся­ца, а в промежутках от его имени действовал президиум из семи губернаторов (предусматривалась регулярная смена его состава). В целом Госсовет не мог претендовать на роль реального властного института.

Летом 2000 г. Государственная Дума приняла Закон “О мест­ном самоуправлении”, имевший важное значение для определения функций и властных полномочий местных органов законодатель­ной и исполнительной власти. По инициативе Президента РФ В. В. Путина началась большая работа по подготовке и реализации крупномасштабной судебной реформы.

О наметившейся в начале 2000-х гг. стабильности во внутри­политическом развитии России свидетельствовало углубление кон­структивного сотрудничества между структурами высшей испол­нительной власти и Государственной Думой.

Преодоление характерной для ельцинской эпохи перманент­ной конфликтности между ними впоследствии дополнилось фор­мированием в нижней палате парламента стоящего на центристс­ких позициях устойчивого пропрезидентского большинства (его со­ставили фракции “Единство”, “Отечество — вся Россия”, “Народ­ный депутат” и группа “Регионы России”, вместе располагавшие 235 мандатами). Опора на поддержку законодателей позволила В. В. Путину проводить более активную политику.

Практика деятельности Госдумы третьего созыва с самого на­чала продемонстрировала, что антагонизм “Единства” и “ОВР” —

двух основных “компонентов” новой “партии власти” — был отно­сительным, и основой их взаимоотношений выступила доктрина либерал-государственничества.

Весной 2001 г. Госдума приняла новый закон о политических партиях. В его основе лежала идея ликвидации очевидного переко­са в осуществлявшемся партстроительстве: многие партии явля­лись узкими региональными объединениями, служащими “инстру­ментом” для удовлетворения личных амбиций их лидеров. Все су­ществующие партии должны были в течение двух лет пройти пе­ререгистрацию, чтобы доказать свое право выступать выразителя­ми интересов граждан в государственном масштабе.

В целом осуществлявшиеся по инициативе президентской сто­роны реформы государственного механизма свидетельствовали о выстраивании в России в начале 2000-х гг. такого баланса властных институтов, их “сдержек и противовесов”, который был равнозна­чен бонапартистской системе, позволявшей главе государства не­сомненно возвышаться над всеми блоками политической элиты и с наименьшими затруднениями проводить самостоятельную страте­гическую линию.

В обозначившемся в начале 2000-х гг. стремлении высшего рос­сийского руководства навести в стране порядок важное значение придавалось утверждению новых основ во взаимоотношениях го­сударства и бизнес-элиты, означавших отстранение “олигархов” от центров политической власти.

В ответ на проявленную бизнес-элитой политическую сдер­жанность новое российское руководство гарантировало неприкос­новенность итогов приватизации, рассматривая ее как одну из ба­зовых ценностей, накопленных в прежние годы. Однако, как пока­зал последующий ход событий, создание новой структуры взаимо­отношений государства и крупного капитала не позволило разре­шить данную проблему полностью.

Развернувшиеся дискуссии о необходимости административной реформы выявили ее приоритетность в ближайшей перспективе по­литического развития России. В то же время обозначились разные подходы в определении целей и направлений реформирования. В общей сложности вовлеченные в обсуждение данной проблемы пред­

ставители властных структур не проявили стремления выйти за рам­ки определенного “перепрограммирования” чиновничьего аппарата.

Подобные подходы явно не устраивали В. В. Путина: в прези­дентском послании 2003 г. подчеркивалось, что в России, стремящейся к статусу великой державы, власть должна стать “умной и сильной”. В условиях сложившихся реалий это предполагало коренную рекон­струкцию всех ветвей власти, реформирование политической сис­темы страны. Президент сориентировал общественность на необхо­димость покончить с “неэффективностью государства” в разреше­нии проблем продолжающейся модернизации страны.

При реализации идеи возрождения “государственничества”, ставшей основой избранной В. В. Путиным стратегии власти, боль­шое внимание уделялось укреплению института президентства, который рассматривался не только как реальный высший государ­ственный пост, но и как один из сплачивающих общество символов.

Глава государства стремился выступать в роли общенациональ­ного лидера, проводящего политику с учетом запросов всех соци­альных групп и прицелом на укрепление позиций страны в целом. В. В. Путин постоянно выступал с разъяснениями предпринимаемых российским руководством мер, в том числе и непопулярных.

Исполнительная власть наладила конструктивный диалог с организациями, отражавшими различные корпоративные интере­сы. В этом отношении показательным стал прошедший в ноябре 2001 г. Гражданский форум, в котором приняли участие делегаты, представлявшие более 200 общественных неполитических органи­заций. Тем самым были заложены основы координации усилий представителей общественных объединений и государственных структур в обсуждение социальных вопросов.

В подобном ракурсе можно рассматривать и прошедшую ост­рую дискуссию о роли средств массовой информации в формиро­вании в России гражданского общества (в отношении темпов его строительства в президентском послании 2003 г. сдержанно отме­чалось: “сдвинулись с места”, “сделан первый шаг”).

В обеспечении гражданского согласия и единства общества значимым стал предложенный президентом компромисс, завершив­ший продолжавшуюся почти десятилетие бесплодную борьбу по вопросам государственной символики.

В декабре 2000 г. Государственная Дума утвердила национальны­ми символами Российской Федерации герб в виде двуглавого импера­торского орла и трехцветный бело-сине-красный флаг (за ее Воору­женными Силами закреплялся красный флаг Победы советского на­рода в Великой Отечественной войне). В качестве музыкального сим­вола был утвержден созданный в годы Великой Отечественной войны гимн А. В. Александрова с обновленным С. В. Михалковым текстом. По­добное сочетание элементов символики было призвано объединить различные эпохи тысячелетней российской истории, примирить сто­ронников различных политических взглядов, продемонстрировать не­разрывную связь прошлого, настоящего и будущего страны.

С точки зрения ожиданий большинства россиян основным на­правлением деятельности руководства России в начале 2000-х гг. стало разрешение неотложных задач социально-экономического развития страны. Стратегическим центром либеральных экономи­ческих преобразований стало созданное в это время Министерство экономического развития и торговли во главе с Г. Ю. Грефом.

В 2000 г. под его руководством был разработан основополагаю­щий документ — “Основные направления социально-экономичес­кого развития Российской Федерации на долгосрочную перспекти­ву” (стратегические приоритеты экономической политики государ­ства были определены на период до 2010 г.).

Ключевыми моментами принятой экономической доктрины стали: контроль за уровнем инфляции и его неуклонное сниже­ние; увеличение золотовалютных резервов страны (к концу 2000 г. — до 24 млрд долл., а в 2005 г. — до 52,4 млрд долл.; посред­ством ликвидации диспропорций в производстве и распределении доходов достижение устойчивого роста экономики на 5-7% в год; повышение социальной защищенности наименее обеспеченных слоев населения.

В рамках проведения структурных реформ в экономике пра­вительство М. М. Касьянова сосредоточило внимание на укрепле­нии финансовой системы страны, прежде всего на оптимизации ее налоговой “составляющей”. В ноябре 2001 г. был учрежден Коми­тет по финансовому мониторингу, который должен отслеживать движение финансовых потоков и выявлять тех представителей де­

лового мира, которые уклоняются от уплаты налогов или пытаются отмывать “грязные деньги”.

В 2001 г. снижением шкалы налогов с 30 до 13% (она стала са­мой низкой в Европе) и уменьшением таможенных ввозных пошлин были созданы предпосылки для выхода многих секторов экономи­ки из “тени”. В целом предпринятые меры способствовали улучше­нию делового климата России, что привело к заметному пополне­нию государственной казны.

В 2000-2003 гг. были углублены рыночные отношения в сфере “естественных монополий”. Показательным здесь стало начало ре­форм в области жилищно-коммунального хозяйства. Осуществлен­ные и намеченные преобразования, прежде всего реструктуриза­ция в сфере ЖКХ, нефтяной, газовой индустрии, электроэнергети­ки, в системе железнодорожного транспорта, направлены на созда­ние в этих областях конкурентной среды, привлечение инвестиций, что в конечном счете должно привести к качественному улучше­нию их состояния.

В сентябре 2001 г. Госдума приняла новый Земельный кодекс, который закреплял право собственности на землю и определял ме­ханизм ее купли-продажи, не затрагивая лишь земли сельскохо­зяйственного назначения. Закон “Об обороте земель сельхозназна­чения” (июнь 2002 г.) дополнил его возможностью купли-продажи и этой категории угодий. На улучшение ситуации в аграрной сфере были направлены ее льготное кредитование, увеличение поставок техники, определенные меры протекционистского характера.

Итак, в 1990 — начале 2000 г. в стране проделана значитель­ная работа по становлению новой системы государственного и му­ниципального управления и ее легитимизации. Подводя итоги, мож­но отметить, что освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на вы­явившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформиро­вать основу новой российской государственности, государственно­го и муниципального управления, в целом позволяет всем ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной — работать в основном совместно на основе конституционной легитимности.

Осуществлен постепенный переход от фактически унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к более или менее прочной и добротной федеративной государственности.

Реформирована ранее существовавшая практика местного управления, местные органы власти выведены из строгой иерар­хии государственных органов благодаря становлению и разви­тию местного самоуправления, реализации принципа его кон­ституционного закрепления как управления, отделенного от го­сударственной власти.

Принят ряд мер по организации в новых условиях государ­ственной и муниципальной службы как правового и социально­го института, по подбору, расстановке, подготовке и перепод­готовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреп­лению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах, фактически заново созданы на федеральном и региональном уровне многие службы (налого­вая, антимонопольная, занятости и др.).

Завершилась разработка концепции государственной кад­ровой политики применительно прежде всего к персоналу госу­дарственной и муниципальной службы на основе приоритета трех ведущих принципов: профессионализма, стабильности, граждан­ственности.

Органами государственного и муниципального управления много сделано по слому прежней административно-командной системы управления, по переходу к рыночной экономике.

Однако в этом отношении еще очень много нерешенных проблем, причем не только в области собственно организации государственного и муниципального управления и кадровой по­литики, что уже отмечалось ранее, но и особенно в реализа­ции тех задач, которые призваны решать органы управления по развитию экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.

Характеризуя сложившуюся в итоге ситуацию в целом, преж­де всего следует отметить, что российская государственность, власть и управление, российский многонациональный народ, не­смотря на некоторые характерные для последних лет положитель­ные явления и процессы, переживают сейчас исключительно слож­ную и драматическую полосу своего исторического развития.

Легитимация всех ветвей власти на уровне Российской Фе­дерации, ее субъектов, местного управления и самоуправле­

ния, повсеместное проведение демократических выборов, за­медление высоких темпов спада производства и снижения уров­ня жизни народа, наполнение рынков товарами народного по­требления, некоторая стабилизация, хотя и на весьма низком уровне, ресурсов, выделяемых обществом на развитие науки, образования и культуры, безусловно, свидетельствуют об опре­деленных позитивных сдвигах в стране и, возможно, о посте­пенном создании в дальнейшем условий для превращения их в положительные тенденции.

Государственная власть и управление в современной Рос­сии находятся в весьма сложном положении, выход из которого возможен только на путях резкого повышения эффективности деятельности органов государственной и муниципальной влас­ти, всей системы управления.

Разработка и реализация новых способов, структур и ме­тодов управления, повсеместное овладение ими государствен­ными и муниципальными служащими, всеми управленцами, разработка и реализация комплекса законов и нормативных до­кументов по проблемам государственной (и муниципальной) служ­бы, в том числе государственной кадровой политики, — важ­нейшие направления повышения эффективности государствен­ной власти и управления и вывода их из кризиса.

Один из главных критериев правовой культуры и развития общества — увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высоко­го за всю ее историю уровня.

Так, субъектам Российской Федерации были переданы пол­номочия в области градостроительства, лесного хозяйства, зе­мельных и водных отношений, охраны животного мира, а так­же в вопросах занятости населения.

2 декабря 2007 г. состоялись выборы депутатов в Государ­ственную Думу РФ. Выборы впервые прошли по так называ­емой пропорциональной системе. То есть в них участвовали толь­ко политические партии. В результате выборов был объективно определен уровень поддержки народом России проводимого курса.

2 марта 2008 года состоялись выборы Президента Российс­кой Федерации. Д.А.Медведев был избран в первом туре Прези­дентом Российской Федерации.

10 мая 2008 года Председателем Правительства Российской Федерации был назначен В.В.Путин. Изменения структуры Пра­вительства Российской Федерации и кадровые назначения, про­веденные в 2008 году несомненно будут способствовать даль­нейшему осуществлению реформ в России в ближайшей перс­пективе.

Решение сложных и многоплановых задач Президентом и Правительством РФ в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием, субъектами РФ, органами местного самоуправле­ния позволит создать важные предпосылки серьезного улучше­ния функционирования государственной и муниципальной служ­бы и повышения эффективности всех ветвей и уровней власти, даст реальный шанс вывести Россию на путь созидания и ста­бильного развития.