Конституция Российской Федерации 1993 г. Система органов государственной власти и управления

Прежняя Конституция РСФСР действовала без всяких изме­нений и дополнений одиннадцать с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 г. В период перестройки в нее было внесено 25 попра­вок.

Так, с мая 1990 по декабрь 1992 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял восемь законов об изменениях и дополнениях Основ­ного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 г, 24 мая, 1 ноября 1991 г., 21 апреля, 9 декабря 1992 г.). Всего было внесено более 300 поправок:

в 1990 г. — 53; 1991 — 29, в апреле 1992 г. — 177; на VII Съезде в де­кабре 1992 г. — около 90.

Очевидно, что попытки приспособить старый Основной Закон к новым реалиям, даже в условиях курса модернизации, станови­лись все более невыполнимой задачей. Начиная с 1990 г. Конститу­ционной комиссией Верховного Совета разрабатывался проект но­вой Конституции.

После августа 1991 г. работа над новым Основным Законом ста­новится более интенсивной, причем параллельно в различных по­литических партиях готовятся альтернативные проекты, а весной 1993 г. появляется президентский вариант, который и был принят в результате референдума 12 декабря 1993 г. Однако принятию Кон­ституции предшествовал ряд драматических событий кризиса осе­ни 1993 г.

В соответствии с изменениями от 9 и 10 декабря 1992 г., вне­сенными в Конституцию Российской Федерации, система государ­ственной власти основывалась на принципах разделения законо­дательной, исполнительной и судебной властей. При этом полномо­чия высшего законодательного и представительного органа власти в лице Съезда народных депутатов Российской Федерации и фор­мируемого им Верховного Совета Российской Федерации являлись доминирующими в системе государственного управления.

Так, к исключительному ведению Съезда народных депута­тов относилось:

• принятие Конституции РФ, внесение в нее изменений и до­полнений;

• ратификация и денонсация международных договоров, вле­кущих изменения и дополнения Конституции РФ;

• принятие решения по вопросам национально-государствен­ного устройства;

• определение порядка решения вопросов административно­территориального устройства РФ;

• решение вопросов об изменении границ РФ;

• утверждение перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социаль­ного развития РФ, ее военного строительства;

• утверждение Председателя Совета Министров РФ;

• избрание Конституционного суда; принятие решения об от­решении от должности Президента РФ;

• отмена актов, принятых Верховным Советом, а также ука­зов и распоряжений Президента и ряд других полномочий.

Немалыми полномочиями обладал и Верховный Совет Россий­ской Федерации:

• назначение выборов народных депутатов РФ и местных Со­ветов;

• согласие на назначение высших должностных лиц исполни­тельной власти (Председателя Совета министров, министров инос­транных дел, обороны, безопасности, внутренних дел);

• избрание состава высших судебных органов РФ, а также судей краевых, областных, ряда городских судов;

• назначение Генерального прокурора и Председателя Цент­робанка РФ;

• контроль за деятельностью избранных лиц и органов;

• законодательное регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-куль­турным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения и т. д.

Кроме того, Верховный Совет решал вопросы:

• толкования законов РФ; вопросы, связанные с обеспечени­ем конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан;

• устанавливал порядок организации и деятельности феде­ральных органов законодательной, исполнительной и судебной вла­сти;

• устанавливал доходы, поступающие на образование государ­ственного бюджета;

• ратифицировал и денонсировал международные договоры;

• отменял указы и постановления Президиума Верховного Совета РФ, распоряжения Председателя Верховного Совета, а так­же указы и распоряжения Президента и т. д. (ст. 109).

По прежней Конституции Президент Российской Федерации являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной вла­

сти. Отнесение поста Президента РФ к исполнительной власти в рамках рассматриваемой Конституции ставило, по существу, его деятельность под полный контроль Верховного Совета.

Новая Конституция закрепила политические изменения, про­изошедшие в стране, утвердила новые основы социальных, имуще­ственных, национальных отношений, закрепила федеративное уст­ройство России, определила структуру власти, отношения централь­ных и местных органов управления, гарантировала ряд демократи­ческих прав, свобод человека и гражданина.

Система государственной власти Российской Федерации вклю­чает в себя, согласно Конституции 1993 г., федеральные органы трех самостоятельных ветвей власти — законодательной, исполнитель­ной и судебной, территориальные органы федеральной власти, а также законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы субъектов РФ.

Государственная власть в Российской Федерации, — записано в ст. 10 Конституции РФ, — осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственную власть в Российской Федерации осуществ­ляют президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу­дарственная Дума), правительство, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра­зуемые ими органы государственной власти. Разграничение пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномо­чий (ст. 11).

Главой Российского государства и исполнительной ветви вла­сти является президент. По новой Конституции он получил чрез­вычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РФ образца 1978-1992 гг.

В качестве главы государства (ст. 80) он является гарантом Кон­ституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета

Российской Федерации, ее независимости и государственной целос­тности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Россий­скую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ избирается на четыре года гражданами Россий­ской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании.

Президент РФ, согласно статье 83 Конституции РФ, назначает с согласия Государственной Думы председателя федерального пра­вительства; имеет право председательствовать на заседаниях пра­вительства РФ; принимает решение об отставке правительства РФ.

Президент РФ представляет Государственной Думе кандида­туру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ и ставит перед Государственной Думой вопрос об осво­бождении от должности председателя Центрального банка РФ; по предложению председателя правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя прави­тельства, федеральных министров.

Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Вер­ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора; назнача­ет судей других федеральных судов.

Также Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безо­пасности Российской Федерации, утверждает военную доктрину Российской Федерации, формирует Администрацию президента, назначает и освобождает полномочных представителей президен­та, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России, назначает и отзывает после консультаций с соответ­

ствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Со­брания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

В соответствии со статьей 84 Конституции РФ президент на­значает выборы Государственной Думы в соответствии с Консти­туцией РФ и федеральным законом, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, вносит законопроекты в Государствен­ную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обра­щается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о по­ложении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш­ней политики государства.

Как видим, по Конституции Президент РФ сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Ему непосред­ственно подчиняются правительство, ведущие министерства и ве­домства. Кроме того, президент наделяется существенными зако­нодательными полномочиями, правом на издание указов, регули­рующих многие важные сферы жизни страны.

Президент получил также право отлагательного вето в отно­шении решений Федерального Собрания, право роспуска Государ­ственной Думы в случае троекратного отклонения ею предложен­ной президентом кандидатуры премьер-министра.

В то же время вероятность отмены Государственной Думой президентского вето в большинстве случаев почти невозможна — ведь для этого в каждой из палат Федерального Собрания при по­вторном голосовании необходимо собрать не менее 2/3 голосов.

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае, если согласованное решение дос­тигнуто не будет, он может передать разрешение спора на рассмот­рение соответствующего суда.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоре­

чия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, между­народным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает между­народные договоры Российской Федерации, подписывает ратифи­кационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Во­оруженными Силами РФ. В случае агрессии против России или не­посредственной угрозы агрессии президент вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с неза­медлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государ­ственной Думе.

Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Госу­дарственной Думе.

Президент решает вопросы гражданства Российской Феде­рации и предоставления политического убежища; награждает го­сударственными наградами России, присваивает почетные звания, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование. Он издает указы и распоряжения, которые обяза­тельны для исполнения на всей территории Российской Федера­ции, но не должны противоречить Конституции РФ и федераль­ным законам.

Президент РФ обладает неприкосновенностью, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекра­щает их исполнение с истечением срока его пребывания в должнос­ти с момента принесения присяги вновь избранным президентом.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы президента должны состояться не

позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет председатель правитель­ства. Исполняющий обязанности президента не имеет права рас­пускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Кон­ституции России.

В условиях кризисного состояния российского общества пре­зиденту приходится принимать на себя ряд функций непосред­ственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функционирование в системе исполни­тельной власти Администрации президента, выполняющей за­дачи, связанные с реализацией его полномочий как главы госу­дарства.

Сложившаяся в России система президентской власти долж­на постоянно совершенствоваться с учетом состояния политичес­кого и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Собра­ние — парламент РФ, которое состоит из двух палат: Совета Феде­рации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации.

К ведению Совета Федерации относятся:

• утверждение изменения границ между субъектами Феде­рации;

• утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

• решение вопроса о возможности использования Вооружен­ных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

• назначение выборов Президента РФ;

• отрешение Президента РФ от должности;

• назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;

• назначение на должность и освобождение от должности Ге­нерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, от­несенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок при­нятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В Государственную Думу Совета Федерации избираются сро­ком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной по­стоянной основе: 225 — по общефедеральному избирательному ок­ругу (“по партийным спискам”) и 225 — по одномандатным избира­тельным округам.

К ведению Государственной Думы относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, решение вопроса о доверии правительству, назначение на должность и ос­вобождение от должности председателя Центрального банка, на­значение на должность и освобождение от должности председате­ля Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным кон­ституционным законом, объявление амнистии, выдвижение обви­нения против президента для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, большинством голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Согласно статье 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, правитель­ству, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Консти­туционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, пре­

дусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения пра­вительства.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не пре­дусмотрено Конституцией,

Принятые Государственной Думой федеральные законы в те­чение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Со­ветом Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федера­ции палаты могут создать согласительную комиссию для преодо­ления возникших разногласий, после чего федеральный закон под­лежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Сове­та Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от об­щего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по воп­росам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государствен­ной границы Российской Федерации, войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если президент в течение 14 дней с момента по­ступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ поряд­ке вновь рассматривают данный закон.

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 го­

лосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госу­дарственной Думы, он подлежит подписанию президентом в тече­ние семи дней и обнародованию.

Федеральные конституционные законы принимаются по воп­росам, предусмотренным Конституцией РФ.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может быть распущена президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ (после трехкратного отклонения представленных Думе канди­датур председателя правительства или после повторного выраже­ния Госдумой в течение 3 месяцев недоверия правительству).

В случае роспуска Государственной Думы президент назна­чает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска.

Однако возможности президента распускать Госдуму суще­ственно ограничиваются Конституцией (ст. 109).

Так, Государственная Дума не может быть распущена по ос­нованиям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, в тече­ние года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена также с момента выдвижения ею обвинения против пре­зидента до принятия соответствующего решения Советом Федера­ции. Государственная Дума не может быть распущена в период дей­ствия на всей территории Российской Федерации военного или чрез­вычайного положения, а также в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий президента.

Деятельность Федерального Собрания имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государствен­ной власти в стране, поскольку ее результативность определяется, прежде всего, качеством и действенностью принимаемых законов, других нормативных актов.

Однако анализ работы Федерального Собрания показывает, что ни система подготовки и принятия законов, ни их содержание не соответствуют тем высоким требованиям, которые предъявляет

трудное время становления новой государственности новых эконо­мических отношений.

За минувшие годы было принято множество далеко не перво­очередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпо­ративные интересы. Многие законы принимались с низким юриди­ческим качеством, с большим числом противоречий Конституции, принятым ранее законам и кодексам.

Большинство законов не содержит механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение. В нарушение Консти­туции часто принимались законы, не согласующиеся с реальным состоянием федерального бюджета. Практически отсутствует ка­чественная независимая экспертиза правовых актов.

Существенно и то, что по мотивам низкого качества отклоня­ется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро.

Для того чтобы повысить уровень законодательной работы Федерального Собрания, предстоит принять федеральный закон, регламентирующий процедуру принятия законов, такую процеду­ру, которая обеспечит главные качества цивилизованного права — политическую и экономическую взвешенность и юридическое ка­чество законодательных актов.

Необходимо также ввести обязательность экспертизы про­ектов нормативных актов федерального и регионального уров­ней, сделать более реальной систему разработки и принятия со­вместной программы законодательных работ, расширить прак­тику использования предусмотренных Конституцией согласи­тельных процедур, принять нормативные акты, регулирующие разрешение всевозможных конфликтов между властными уров­нями.

Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу президента, получившего самые большие прерогативы в сравнении с главами государств многих президентских республик.

Однако в Основном Законе заложен и определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнитель­ной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать

президентскую власть абсолютной, установить единоличное прав­ление.

По форме государственного правления Российскую Федерацию трудно отнести к какой-либо “чистой” форме — к президентской или к парламентской. Скорее, это полупрезидентская и полупарламент- ская, а точнее, пожалуй, президентско-парламентская республика.

Исполнительную власть в Российской Федерации непосред­ственно осуществляет правительство РФ. Оно состоит из предсе­дателя правительства, его заместителей и ряда федеральных ми­нистров. Оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Председатель правительства назначается Прези­дентом РФ с согласия Государственной Думы и организует его ра­боту, временно исполняет обязанности президента, когда тот не в состоянии их выполнять.

Правительство РФ в соответствии со статьей 114 Консти­туции РФ:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе фе­деральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

• обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кре­дитной и денежной политики;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью;

• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, госу­дарственной безопасности, реализации внешней политики Россий­ской Федерации;

• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво­бод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Кон­ституцией, федеральными законами, указами президента.

Порядок деятельности правительства определяется федераль­ным конституционным законом.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных указов президента правительство издает поста­новления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противо­речия Конституции, федеральным законам и указам президента они могут быть отменены президентом.

В систему федеральных органов исполнительной власти вхо­дят министерства, государственные комитеты, федеральные комис­сии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти. Состав и структура органов федеральной исполнительной власти посто­янно совершенствуются.

Задачами министерства должны являться выработка государ­ственной стратегии в соответствующей сфере управления, предуп­реждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для реше­ния долгосрочных задач.

При этом предстоит перейти к такой модели, при которой фе­деральные министерства станут по-настоящему опорными эле­ментами правительства, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в опреде­ленных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании правительства, функционирующего как кабинет ми­нистров.

Федеральная служба (управление) должна быть самостоятель­ным органом исполнительной власти, образуемым для непосред­ственного осуществления специализированных функций, в том чис­ле применения мер государственного принуждения. В качестве ил­люстрации таких функций можно назвать взимание налогов, веде­ние государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т. п.

Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализи­рованные контрольные функции межотраслевого характера, вклю­чая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.

Так же как и две другие власти — законодательная и исполни­тельная, — самостоятельной и независимой является и судебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Рос­сийской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, ад­министративного и уголовного судопроизводства. При этом судеб­ная система России устанавливается Конституцией РФ и федераль­ным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции и фе­деральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансиро­вание судов производится только из федерального бюджета и дол­жно обеспечивать возможность полного и независимого осуществ­ления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Установленные Конституцией и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти, и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в его компетенцию.

Судебная деятельность — одна из форм государственной дея­тельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, прису­щими только ей методами и действует в особом порядке.

Судебная власть в России как одна из опор государства пред­ставляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., соединение трех структур: Конституционного Суда РФ и не связанных с ним кон­ституционных судов отдельных республик в составе Российской Федерации; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов; Верховного Суда и системы общих судов.

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. По запросам президента, Совета Федерации, Государственной Думы, 1/5 чле­нов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, пра­вительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, ор­ганов законодательной и исполнительной власти субъектов Фе­дерации.

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов президента, Со­вета Федерации, Государственной Думы, правительства;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъек­тов Федерации;

в) договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, догово­ров между органами государственной власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российс­кой Федерации.

Конституционный Суд разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

Конституционный Суд по жалобам на нарушение конститу­ционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего при­менению в конкретном деле, в порядке, установленном федераль­ным законом, по запросам президента, Совета Федерации, Госу­дарственной Думы, правительства, органов законодательной вла­сти субъектов РФ, дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконститу­ционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры Российской Федерации не подлежат вве­дению в действие и применению.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, под­судным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотрен­ных федеральным законом процессуальных формах судебный над­зор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассмат­риваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотрен­

ных федеральным законом процессуальных формах судебный над­зор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Выс­шего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению президента.

Судьи других федеральных судов назначаются президентом в порядке, установленном федеральным законом.

Все судебные органы имеют общие признаки, отличающие органы судебной власти от других органов государства:

1) правосудие осуществляется только судом;

2) только при помощи способов, указанных в Законе;

3) основано на точном соблюдении Закона;

4) осуществляется только в процессуальной форме;

5) суду предоставлено право применять государственное при­нуждение.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая, к сожалению, пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем только сильное и авторитет­ное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное — действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена начавша­яся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная реформа. В ее основные направления входят окончательное формирование за­конодательной базы судебной власти, кадровое укомплектование судов всех уровней, укрепление материальной базы судебной вла­сти, создание системы безотказного исполнения судебных решений, развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

К системе государственной власти и управления относится и осуществление всех трех ветвей власти (законодательной или пред­ставительной, исполнительной и судебной) на уровне субъектов Федерации.

Законодательная власть на уровне субъектов Федерации осу­ществляется выборными представительными органами, которые именуются законодательными собраниями, думами, Верховными

советами и т. п. Исполнительная власть — президентами (где они есть) республик, правительствами и администрациями, их отдела­ми, департаментами и различными службами.

Президенты республик, главы администраций, губернаторы кра­ев и областей избираются населением прямым тайным голосованием. Это усиливает их роль и влияние в субъекте Федерации и в то же вре­мя в значительной мере ослабляет их зависимость, а в известной мере и значительной части административно-политических элит субъек­тов Федерации от федерального центра.

Исполнение полномочий государственных органов обеспечива­ется профессиональной деятельностью государственных служащих.

Фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях налоговая и таможенная службы, органы по разгосудар­ствлению и приватизации собственности, по антимонопольной и экологической деятельности, системы федерального казначейства, службы занятости. Общая численность государственного аппарата с 1991 г. выросла в полтора раза. При этом настоящим бичом оста­ется необоснованное раздувание штатов, что особенно проявляет­ся на региональном уровне.

Эффективность функционирования различных органов госу­дарственной власти и управления во многом зависит от того, как орга­низована деятельность государственной службы как правового и со­циального института, насколько хорошо поставлена работа по под­бору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствует их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

Реализация концепции административной реформы предпо­лагает осуществление антикоррупционной программы, усиление ответственности региональной и местной власти, а также форми­рование такого аппарата государственной службы, в основу кото­рого будет положена “система заслуг и достоинств”, показавшая свою эффективность во многих странах мира.

“Система заслуг и достоинств” означает:

• превращение государственной службы из службы “госуда­ревой” (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;

• гибкую, не ориентированную на иерархию систему форми­рования и обновления государственного аппарата;

• отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удер­жание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

• более ясную дифференциацию статуса “карьерных” и “по­литических” чиновников (“политических назначенцев”);

• строгую определенность должностных обязанностей;

• создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, под­контрольность корпуса государственных служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности как руководителей, так и средств массовой информации;

• рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию “теневых” привилегий. Суммарное умень­шение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;

• расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет сме­та расходов на выполнение соответствующих функций государ­ственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к со­кращению численности аппарата и повышению уровня оплаты тру­да государственных служащих при одновременной интенсифика­ции их работы;

• повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

В связи с этим начиная с 1998 г. президентом и правительством принят ряд серьезных мер по совершенствованию института госу­дарственной службы и работы с кадрами. Образованы Совет по кад­ровой политике и Совет по государственной службе при Президен­те РФ, приняты Положение о федеральной государственной служ­бе, а затем и Закон “Об основах государственной службы Российс­кой Федерации”.

Утвержден Реестр государственных должностей, определены порядок и процедуры замещения различных категорий кадров,

сформированы соответствующие службы в аппаратах президента и правительства, укреплены кадровые структуры практически во всех федеральных органах.

Особое значение в этом отношении имел Федеральный закон от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российс­кой Федерации”. Он устанавливал правовые основы организации государственной службы и Основы правового положения государ­ственных служащих Российской Федерации.

Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены:

• принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами;

• обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защи­щать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод;

• единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъекта­ми РФ;

• равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Особо следует подчеркнуть значение таких принципов го­сударственной службы, как:

• внепартийность;

• отделение религиозных объединений от государства;

• обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

• единство основных требований, предъявляемых к госслужбе;

• ответственность госслужащих за подготавливаемые и при­нимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требу­ют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государствен­

ных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение ре­шений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и уп­равления, делая их, с одной стороны, отчасти безвластными, с дру­гой — неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего России.

То, что власть, не ограниченная правом, опасна, убедитель­но подтверждается далеко не только нашей историей, но и собы­тиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространен­ной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ог­раниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действу­ющая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных ин­тересов.

Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том чис­ле высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми наруше­ниями законов Российской Федерации, субъектов РФ, норматив­ных документов, элементарных прав и свобод граждан, со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом го­сударственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и само­управления на местном уровне.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и ус­тойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная систе­ма местного управления и самоуправления.

Ведь почти все государственные решения, касающиеся ин­тересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состоя­

ние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, элек­троэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоус­тройства и т. д.

Именно на местном уровне население чувствует прямую от­ветственность за решение насущных вопросов жизни, здесь фор­мируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких. Это учитывал прошлый рос­сийский опыт государственного управления, обогативший нашу историю традициями земства — одной из основ российской само­бытности, отброшенной в годы советской власти.

Однако в начале 1990-х гг., в условиях гласности и демократи­зации, представления о власти на местах как о негосударственной власти, как самоуправлении городов и сел вновь стали приобретать все больше сторонников. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, вы­ведения местных органов власти из строгой иерархии государствен­ных органов.

Местные Советы народных депутатов, несмотря на все гром­кие слова об их народном характере, самостоятельности, демокра­тичности, на деле во многом являлись лишь “агентами”, нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоя­тельности.

Дело не только в том, что местные Советы в условиях “демок­ратического” централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли от­менить любое неугодное им решение местных органов, аргументи­руя это его нецелесообразностью или незаконностью.

Было не обязательно даже что-то запрещать им — они все рав­но полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-коопе­ративными, то и любое их решение принимало вид как бы государ­ственной проблемы.

При таком государственном устройстве не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения. Но всякий раз, когда государ­

ство берется решать чисто местные проблемы, гражданин всегда оказывается в роли просителя, “маленького винтика”.

Первым практическим шагом реформирования местного уп­равления, внедрения нового для современной России (но давно рас­пространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стала реформа 24 мая 1991 г., когда по­нятия “местное самоуправление” и “органы территориального об­щественного самоуправления” были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов Конституции.

15.3.